Máme za sebou Velikonoce, pro někoho nejdůležitější křesťanské svátky v roce, pro jiného svátky oslavující příchod jara. Lze spojit i obojí a křesťanskou velikou noc, z níž pochází i samotný název Velikonoc, oslavit v pondělí koledou s pomlázkou, která je spíše ukázkou té nekřesťanské, ale pro většinu lidí veselé části lidových tradic. Počasí bylo letos tradiční, aprílové. Pršelo, sněžilo a občas z mraků nesměle vykukovalo slunce. Zkrátka pravý apríl.
Stát je odpovědný za pochybení autorizovaného inspektora
- Publikováno:
- Rubrika:
- Komentáře:
- Vložte první komentář
Za pochybení autorizovaných inspektorů nese odpovědnost stát, rozhodl letos v březnu Ústavní soud ČR. Tento nález nabízí nehezké vyhlídky na výsledek možných sporů, které by mohly být vedeny i v budoucnu. Podle Ústavního soudu totiž tzv. zkrácené stavební řízení upravené platným stavebním zákonem neřešilo v dostatečné míře ochranu práv osob, které by byly účastníky případného stavebního řízení. Jedná se o průlomový rozsudek Ústavního soudu se zásadním dopadem nejen na činnost a odpovědnost autorizovaných inspektorů.
Za pochybení autorizovaného inspektora, které nedokázal napravit stavební úřad, nese odpovědnost stát. Průlomovým nálezem sp. zn. Pl. ÚS 40/22 ze dne 14. března 2023 o tom rozhodl Ústavní soud (ÚS). Vyhověl stížnosti dvou lidí z Brna, kteří žádali od státu odškodnění v souvislosti se stavbou hobbymarketu Bauhaus v Brně-Ivanovicích. Hobbymarket u výpadovky na Svitavy vyrostl díky certifikátu autorizovaného inspektora ze dne 23. března 2010. Tehdy šlo o novou zákonnou možnost. Certifikát fakticky nahrazoval stavební povolení. Stavebník se tak mohl vyhnout mnohdy zdlouhavému řízení. Zákonodárci předpokládali, že inspektoři budou certifikovat hlavně menší stavby, proti nimž nikdo neprotestuje. Certifikát ale využil také investor hobbymarketu, což vyvolalo sérii sporů a pochybností a následně také podané žaloby.
Kdo jsou autorizovaní inspektoři?
Dohled nad činností autorizovaných inspektorů vykonává Ministerstvo pro místní rozvoj. Jejich kompetence určoval od 1. ledna 2007 až dosud platný stavební zákon (§ 143 zákona č. 183/2006 Sb.). Nyní novelizovaný nový stavební zákon jejich kompetence pravděpodobně od 1. července 2024 omezí (§ 277 zákona č. 283/2021 Sb.).
Autorizovaným inspektorem se může stát autorizovaný inženýr nebo autorizovaný architekt po 15 letech praxe a po složení další autorizační zkoušky. Z téměř 600 uchazečů bylo úspěšných jen 140. Tento počet v současnosti klesl na 65. Z toho je 54 autorizovaných inženýrů.
Autorizovaný inspektor je autorizovanou osobou s veškerou odpovědností z toho vyplývající. Protože však činnost autorizovaného inspektora není vybranou činností podle autorizačního zákona, nevztahuje se na ni základní profesní pojištění.
Skutkové okolnosti případu
Stěžovatelé (žalobci) se žalobou domáhali náhrady nemajetkové újmy z titulu nezákonného rozhodnutí a nesprávného úředního postupu. Přitom požadovali, aby Ministerstvu pro místní rozvoj (MMR) byla uložena povinnost zaplatit jim částku 3,6 mil. Kč s příslušenstvím z titulu nezákonného rozhodnutí a Ministerstvu financí (MF) částku 0,4 mil. Kč s příslušenstvím z titulu nesprávného úředního postupu státního orgánu. Nezákonným rozhodnutím měl být certifikát autorizovaného inspektora vydán ve zkráceném stavebním řízení, na jehož základě byla v blízkosti nemovitostí ve vlastnictví stěžovatelů (a dalších osob) stavebníkem (obchodní společností Heršpická – správa nemovitostí, spol. s r.o.) realizována stavba s názvem „Brno-Ivanovice Obchodní centrum – Hobby Market“.
Skutečnost, že právo stavby stvrzené certifikátem autorizovaného inspektora v rámci zkráceného stavebního řízení [viz § 117 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů] nevzniklo, pak byla deklarována na základě žádosti stěžovatelů (a dalších osob) podané podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, rozhodnutím Odboru územního a stavebního řízení Magistrátu města Brna ve spojení s rozhodnutím Odboru územního plánování a stavebního řádu Krajského úřadu Jihomoravského kraje.
Obvodní soud pro Prahu 1 stížnost zamítl
Obvodní soud věc posuzoval podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti státu za škodu“).
Obvodní soud se nejprve zabýval základní spornou otázkou, zda vydání certifikátu a jeho předložení stavebnímu úřadu lze považovat za nezákonné rozhodnutí správního orgánu, případně zda činnost autorizovaného inspektora vedoucí k vydání certifikátu a jeho předložení stavebnímu úřadu lze považovat za nesprávný úřední postup (srov. § 13 zákona o odpovědnosti státu za škodu), a to s ohledem na jeho právní postavení (viz § 146 odst. 2 stavebního zákona), kdy svoji činnost vykonává na základě soukromoprávní smlouvy za úplatu a rovněž má uzavřeno pojištění odpovědnosti.
Soud dospěl k závěru, že certifikát v rámci zkráceného stavebního řízení vydává autorizovaný inspektor jako soukromá osoba na základě soukromoprávní smlouvy se stavebníkem a na jeho náklad. Tímto certifikátem autorizovaný inspektor pouze stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených v § 111 odst. 1 a 2 stavebního zákona a že navrhovaná stavba může být provedena. Žalobu stěžovatelů tak soud v této části zamítl.
Odvolací Městský soud v Praze potvrdil rozhodnutí nižšího soudu
Městský soud se ztotožnil se skutkovým i právním hodnocením obvodního soudu. Konstatoval, že za případné nedostatky certifikátu (nezajištěný souhlas sousedících vlastníků se stavbou), který nelze považovat za rozhodnutí ve správním řízení, v jejichž důsledku bylo správními orgány deklarováno, že stavebníkovi nevzniklo právo provést stavbu, může nést odpovědnost pouze autorizovaný inženýr, ale nikoliv stát. Není tak splněn základní předpoklad odpovědnosti státu za újmu, a to nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup.
Dovolání před Nejvyšším soudem
Nejvyšší soud připustil dovolání stěžovatelů pro posouzení otázky, zda autorizovaný inspektor vystupuje při vydávání certifikátu ve vrchnostenské pozici a jako nositel veřejné moci, neboť šlo o otázku, která dosud nebyla Nejvyšším soudem vyřešena.
Co se týče otázky posouzení charakteru certifikátu autorizovaného inspektora vydaného v tzv. zkráceném stavebním řízení, předestřené stěžovateli, poukázal Nejvyšší soud, stejně jako městský soud, na usnesení zvláštního senátu ze dne 6. září 2012 č. j. Konf 25/2012-9, v němž bylo konstatováno, že „autorizovaný inspektor není správním orgánem a jím vydaný certifikát není rozhodnutím správního orgánu (§ 67 spr. ř., § 65 s. ř. s.), ale plněním ze soukromoprávní smlouvy“.
Argumentace stěžovatelů u Ústavního soudu
Stěžovatelé v ústavní stížnosti namítali porušení svých ústavně zaručených práv na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a právo na ochranu vlastnictví podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Domnívají se, že autorizovaný inspektor při vydávání certifikátu podle § 117 stavebního zákona vystupuje ve vrchnostenském postavení a vykonává v tomto rozsahu veřejnou správu.
Vyjádření ministerstev: autorizovaný inspektor není orgánem státní správy ani orgánem veřejné moci
MMR uvedlo, že pouze v rozsahu svého oprávnění (tedy posouzení souladu projektové dokumentace a připojených dokladů z hledisek uvedených v § 111 odst. 1 a 2 stavebního zákona) lze mít za to, že autorizovaný inspektor vykonává působnost stavebního úřadu. Výsledkem posouzení projektové dokumentace a přiložených dokladů je certifikát, který předá stavebníkovi, a je na stavebníkovi, aby jej předložil stavebnímu úřadu.
Autorizovaný inspektor tedy na rozdíl od stavebního úřadu není orgánem státní správy a moci výkonné, nýbrž svoji činnost vykonává za úplatu na základě smlouvy se stavebníkem. Z uvedených důvodů nelze v případě újmy spojené s certifikátem autorizovaného inspektora posuzovat tuto újmu podle zákona o odpovědnosti státu za škodu.
MF uzavřelo, že činnost autorizovaného inspektora vedoucí k vydání certifikátu nelze považovat za úřední postup, a to zejména s ohledem na právní úpravu jeho postavení (viz § 146 odst. 1 a 2 stavebního zákona). Autorizovaný inspektor za případné škody způsobené jeho vadnou či nesprávnou činností odpovídá poškozeným subjektům sám a za účelem vymožení případné škody má povinné pojištění.
Posouzení věci Ústavním soudem: Stát je odpovědný za nedostatečnou právní ochranu základních práv dotčených osob
Institut autorizovaného inspektora založila nově právní úprava účinná od 1. ledna 2007. Jde o částečnou „privatizaci“ povolovacího řízení po vzoru řady zahraničních právních úprav, jejímž účelem je „oprostit“ stavební úřady od některých činností, které mohou vykonávat efektivněji soukromé subjekty – autorizovaní inspektoři. Výsledkem činnosti autorizovaného inspektora podle § 117 stavebního zákona je především vydání certifikátu, kterým autorizovaný inspektor stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených v § 111 odst. 1 a 2 a že navrhovaná stavba může být provedena. K certifikátu připojí návrh plánu kontrolních prohlídek stavby, závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení (včetně způsobu vypořádání námitek a závěrů a podkladů, z nichž vycházel).
Bez vyjádření, resp. souhlasu (podle znění § 117 odst. 4 stavebního zákona, ve znění účinném od 1. ledna 2013) osob, které by byly účastníky řízení, není možné certifikát vydat a následně stavbu realizovat. Pro povolení provedení stavby tímto způsobem musí být vždy splněny zcela shodné podmínky, které by musely být splněny, kdyby na stavbu mělo být vydáno „řádné“ stavební povolení (viz § 111 odst. 1 a 2 stavebního zákona).
Podle znění § 117 odst. 4 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. prosince 2012 (tedy v době vydání certifikátu autorizovaného inspektora, o který v nyní posuzované věci jde), byl autorizovaný inspektor povinen vypořádat případné uplatněné námitky osob, které by byly účastníky řízení, přičemž způsob vypořádání námitek a závěry, popřípadě podklady, z nichž vycházel, měl připojit k certifikátu. Nepodařilo-li se při vypořádání námitek odstranit rozpory mezi osobami, které by jinak byly účastníky řízení, předložil autorizovaný inspektor jejich vyjádření spolu s projektovou dokumentací a závaznými stanovisky dotčených orgánů stavebnímu úřadu, který měl zajistit vypořádání námitek nebo usnesením rozhodnout o námitkách ve své působnosti anebo o nezpůsobilosti stavby pro takové zkrácené řízení.
Dosavadní právní úprava tzv. zkráceného stavebního řízení nedostatečně řešila účinky certifikátu a učiněného oznámení, ingerenci stavebního úřadu či nástroje případných revizí, a zejména v dostatečné míře neřešila ochranu práv osob, které by byly účastníky stavebního řízení, kdyby se vedlo. Proto došlo k její novelizaci zákonem č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony, jenž celý postup po oznámení certifikátu zpřesnil.
Bez ohledu na novou právní úpravu však i z původního znění § 117 odst. 4 stavebního zákona vyplývala povinnost stavebního úřadu vypořádat eventuální námitky, a zejména rozhodnout o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení, nebyly-li splněny podmínky pro vydání certifikátu. Je tedy zřejmé, že i právní úprava účinná do 31. prosince 2012 poskytovala stavebnímu úřadu kontrolní oprávnění ve vztahu k předloženému certifikátu autorizovaného inspektora.
Bude věcí soudů znovu posoudit, jaké důsledky má pochybení stavebního úřadu, připustil-li možnost provedení stavby podle certifikátu, jenž nesplňoval podmínky pro své vydání, a proto neměl být vydán. Skutečnost, že právo stavby hobbymarketu nevzniklo, byla deklarována rozhodnutím Odboru územního a stavebního řízení Magistrátu města Brna ve spojení s rozhodnutím Odboru územního plánování a stavebního řádu Krajského úřadu Jihomoravského kraje.
Žaloba stěžovatelů na náhradu škody směřující vůči státu měla být obecnými soudy posuzována i z hlediska možného nesprávného úředního postupu příslušného stavebního úřadu. Úředním postupem stavebního úřadu se však soudy nezabývaly. Nezjišťovaly, zda stavební úřad postupoval tak, jak mu to ukládá § 117 odst. 4 věta druhá stavebního zákona. Odpovědnost státu nevylučuje podle názoru Ústavního soudu ani znění § 146 odst. 2 věty první stavebního zákona, který stanovuje, že autorizovaný inspektor odpovídá za škodu způsobenou jeho činností. Toto ustanovení se totiž primárně týká vztahu mezi autorizovaným inspektorem a stavebníkem. Stejně tak stát nemůže eliminovat právo na náhradu škody ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod tím, že stanoví povinnost autorizovaného inspektora uzavřít pojištění odpovědnosti za škodu (§ 146 odst. 2 věta druhá stavebního zákona).
Z rozhodnutí správních orgánů současně vyplývá, že nelze vyloučit vliv stavby hobbymarketu na vlastnické právo stěžovatelů. Zda stěžovatelům skutečně vznikla nějaká nemajetková újma v souvislosti se stavbou, ovšem obecné soudy s ohledem na jimi zastávaný závěr, že autorizovaný inspektor není orgánem veřejné moci, pročež není dána odpovědnost státu za jeho činnost, vůbec nezkoumaly. Zkoumání vzniku újmy a případné určení její výše bude na obecných soudech v průběhu dalšího řízení.
Ústavní soud tak dospěl k závěru, že citovanými rozhodnutími soudů došlo k zásahu do výše uváděných ústavních práv stěžovatelů.
Soudní řízení u Nejvyššího správního soudu v této věci
Deklaratorní rozhodnutí Magistrátu města Brna ve spojení s rozhodnutím Krajského úřadu Jihomoravského kraje, že právo stavby v tomto případě nevniklo, potvrdil taktéž Krajský soud v Brně. Loni však Nejvyšší správní soud na podnět stavebníka – společnosti Heršpická – správa nemovitostí, což je dceřiná firma rakouského Bauhausu, zrušil rozhodnutí krajského soudu. Dospěl k závěru, že soud neměl při svém rozhodování k dispozici obsáhlý spis stavebního úřadu ke spornému certifikátu autorizovaného inspektora. Část se ztratila, a je proto zapotřebí ji najít nebo „rekonstruovat“. Nové rozhodnutí zatím nepadlo. Jde však o jiné řízení, než kterým se nyní zabýval ÚS.
Závěrem
Jedná se o průlomový rozsudek Ústavního soudu pro činnost autorizovaných inspektorů a jejich odpovědnost. Podle mého názoru je nicméně třeba konstatovat, že jeho závěry vyznívají v jistém nepoměru k značné osobní odpovědnosti autorizovaných osob za komplexní, správný a bezpečný výkon vybraných činností ve výstavbě, které mají významný vliv na zdraví, život, majetek a životní prostředí. Činností autorizovaných osob má být zajištěna ochrana veřejného zájmu ve výstavbě a má být zabráněno nepřijatelným rizikům při přípravě a realizaci staveb. To by mělo být rovněž zájmem a v odpovídajícím rozsahu i odpovědností státu.
Vaše názory
Pro registrované uživatele je povolena diskuze.
Můžete se přihlásit, nebo se můžete zaregistrovat podle návodu pro registraci.