Regulace versus kvalita projektových služeb v Německu
- Publikováno:
- Rubrika:
- Právní předpisy
V rámci EU patří profese stavebních inženýrů a architektů k jedněm z nejvíce regulovaných právě v Německu. Míra regulace v Německu je přitom velmi podobná té v ČR. Proto je pro nás nanejvýš zajímavé a poučné vědět, jaký dopad má současná vysoká míra regulace na kvalitu služeb architektů a stavebních inženýrů v Německu.
V Bruselu se 15. února 2019 konalo jednání národních koordinátorů EU, které projednávalo studii Vliv regulace na kvalitu služeb architektů a inženýrů v Německu. Ze sdělení Evropské komise (Evropská komise, COM (2016) 820, leden 2017) totiž vyplynulo, že architekti a stavební inženýři jsou dvě z nejpřísněji regulovaných profesí v EU. Pokud se jedná o porovnání mezi těmito dvěma profesemi, potýkají se architekti většinou s vyšší intenzitou regulace než stavební inženýři. Naopak nejmenší míra regulace je v Dánsku. Například v roce 2016 trvalo podniku působícímu ve stavebním oboru splnění všech řízení k výstavbě skladu v Německu 1,5krát déle v porovnání s Dánskem, přičemž kvalita kontroly budov byla vyšší v Dánsku.
K aktuální míře regulace vedly dvě hlavní reformy
Konkrétní dvě reformy, které analyzujeme, jsou legislativní novely zákona o pojistných smlouvách (v němčině – VVG – Versicherungsvertragsgesetz) a německé Nařízení o odměnách pro architekty a inženýry (v němčině – HOAI – Honorarordnung für Architekten and Ingenieure). V zákoně o pojistných smlouvách je mimo jiné stanoven právní rámec pro pojištění profesní odpovědnosti pro architekty a stavební inženýry, a tudíž v něm jsou definovány požadavky na výkon. Německé Nařízení o odměnách pro architekty a inženýry, které omezuje výkon uložením minimálních cen a cenových stropů u služeb, které poskytují architekti a stavební inženýři zabývající se konkrétními činnostmi podrobně stanovenými v zákoně. Reforma německého nařízení HOAI z roku 2009 je součástí širšího souboru regulačních opatření pro architektonické a některé stavebně-inženýrské služby, kam patří rovněž regulace vstupu. Požadavky na výkon a požadavky na vstup jsou v některých případech prakticky propojeny, například některé části nařízení o stupnici odměn se vztahují na určité činnosti, na které se vztahují požadavky na vstup. K nejdůležitějším regulatorním opatřením (vedle závazného pojištění profesní odpovědnosti a stupnic odměn) patří požadavek na získání vysokoškolského titulu (čtyři nebo pět let řádného denního studia) plus dva roky pracovní praxe, ochrana odborných titulů, například titulu architekt (Architekt), inženýr (Ingenieur) a poradenský inženýr (beratender Ingenieur), zápis do profesního rejstříku, povinné členství v komoře architektů/inženýrů a požadavek na prokázání trvalého vzdělávání se.
Zvýšila se tržní koncentrace
Studie měřila dopady na kvalitu služeb, kdy jako šetřená skupina byly využity německé architektonické firmy, a jako kontrolní skupina jiné než německé firmy. Dále zkoumala dopady na jiné výsledky: vstup osob do samostatně výdělečné činnosti a odchod z ní, míry samostatně výdělečných osob, velikost firmy a trvalé vzdělávání se.
Architektonická kvalita měřená podle počtu bodů získaného ve vzájemném hodnocení se v Německu snížila z důvodu reformy německého nařízení HOAI z roku 2009, kterým se zvnějšku zvýšily ceny za architektonické služby. Toto je podloženo dalšími důkazy, ze kterých vyplývá, že se tržní koncentrace architektů a inženýrů zvýšila v reakci na reformy německého zákona o pojistných smlouvách a německého Nařízení o odměnách pro architekty a inženýry. Zároveň také došlo ke zvýšení příjmové nerovnosti (viz Rostam-Afschar a Strohmaier, 2018). Zatímco vyšší ceny vyplývající z německého nařízení HOIA podpořily nové start-upy, vyšší náklady na pojištění vyplývající z německého zákona o pojistných smlouvách tento dopad více než vyrovnaly. Současně výraznější dopad německého zákona o pojistných smlouvách než dopad německého nařízení HOAI na výstupu (při odchodu) tuto skutečnost posílil a dále vedl ke snížení počtu podniků.
Z OSVČ se stávají zaměstnanci, zvětšila se velikost firem
Zatímco dopady na výstupy (odchody) se statisticky neliší od nuly, dopady na pravděpodobnost, že se daná osoba stane osobou samostatně výdělečně činnou, jsou výrazné a dokládají názor, že reformy ztížily tvoření podniků. Z výsledků rovněž vyplynulo, že dřívější osoby samostatně výdělečně činné se zčásti staly zaměstnanci: velikost firmy se zvýšila v důsledku reformy německého nařízení HOAI o 6 procent.
Vysoká tržní koncentrace může vést k úsporám z rozsahu, ale může mít rovněž negativní dopady na kvalitu služeb. Mimořádně vysoký podíl osob samostatně výdělečně činných mezi architekty a stavebními inženýry svědčí o tom, že je nepravděpodobné, aby příliš velká tržní síla vyvolávala obavy.
Nakonec se podíváme na školení při práci jako na ukazatel kvality služeb a zjistíme, že pravděpodobnost, že se dané osoby účastní trvalého vzdělávání, se po roce 2008 zvýšila, zatímco průměrný počet hodin věnovaný trvalému vzdělávání se v posledním roce snížil o 4 hodiny. Přitom v kontrolní skupině došlo k mimořádně prudkému zvýšení počtu hodin strávených trvalým vzděláváním.
Obtížné měření kvality služeb architektů a stavebních inženýrů
Určení minimální úrovně kvality je hlavním odůvodněním regulace v mnoha oborech, zejména u architektů a stavebních inženýrů, i u řemeslníků, kteří pracují na stavbách. Jeví se to však jako nanejvýš obtížné. Římský architekt Vitruvius vyjmenoval ve svém díle De architectura z roku 15 př. n. l. tři vlastnosti požadované od architektury: trvanlivost, užitečnost a krása. V současné praxi zaručuje nařízení minimální úroveň kvality ve formě požadovaného vzdělání v Německu. Dále ji rozvíjí soukromé mezinárodní certifikační agentury. Certifikace LEED, BREEAM, HQE a DGNB kladou důraz na kvalitu ve smyslu udržitelnosti a ekologického dopadu, přičemž berou rovněž v úvahu sociokulturní, ekonomické, technické a lokační (polohové) vlastnosti. Vysoce uznávaná jako měřítko estetické kvality, které doporučují i mnohé univerzity, je webová stránka společnosti BauNetz Media GmbH. Mnoho architektonických firem dává najevo svoji kvalitu služeb odkazem na své umístění v tomto hodnocení. Samozřejmě je nutné počítat s tím, že toto hodnocení je výběrové, protože je v něm zahrnuto jen o něco málo více než jedno procento ze všech architektonických firem v Německu. Skutečně objektivní hodnocení kvality však neexistuje a vychází spíše z empirických zkušeností.
Soukromí a veřejní investoři mají rozdílná hodnocení
Je zajímavé, že existuje zásadní rozdíl ve vnímání kvality architektonických a stavebně-inženýrských služeb z pohledu spotřebitelů v závislosti na tom, zda je zadavatel soukromým subjektem, nebo veřejným subjektem. Podle průzkumu, který se uskutečnil v letech 2010 a 2011 je 96 % veřejných zadavatelů zakázek spokojeno s kvalitou, v porovnání s pouhými 56 % u soukromých spotřebitelů. Navíc velká část (38 %) soukromých spotřebitelů není spokojena vůbec. Důvodem tohoto rozdílu může být skutečnost, že veřejní spotřebitelé obvykle nejsou sami uživateli dané smluvní stavby. Z údajů také vyplývá, že soukromí spotřebitelé jsou nespokojení kvůli prodlením a cenám, zatímco u veřejných spotřebitelů se zdají být problematická pouze prodlení, i když jen v menším rozsahu. Ačkoli se nezdá, že by byly škody prvotním zdrojem nespokojenosti s kvalitou, bylo mnohými studiemi zjištěno, že škody vznikají nejčastěji kvůli chybám v plánování a nedostatkům při řízení staveniště, přičemž v obou případech se v Německu jedná o cenově regulované etapy projektu. Příslušné škody jsou v určitém rozsahu kryty požadavkem na pojištění profesní odpovědnosti.
Závěr
Aby bylo možné změřit dopady reformy zákona o pojistných smlouvách a německého nařízení HOAI z roku 2009, kombinuje studie údaje z různých zdrojů. Ukázalo se, že tržní struktura architektů a inženýrů se v reakci na reformy německého zákona o pojistných smlouvách a nařízení HOAI změnila. Výsledkem reforem byl zejména menší počet větších firem, které mohly díky dostatečné tržní síle učinit ústupky v kvalitě služeb, i když vysoká míra samostatně výdělečně činných osob svědčí o tom, že architekti a inženýři jsou této situaci velmi vzdáleni.
Studie také ukazuje, že vyšší náklady na pojištění odradily nové firmy od vstupu na trh, zatímco míra odchodů z trhu mohla zůstat konstantní (i když náš důkaz pro tuto skutečnost je slabý). V souvislosti s ním se pravděpodobnost provozování samostatně výdělečné činnosti snížila a podle výsledků většina dříve samostatně výdělečně činných osob nyní působí jako zaměstnanci pro větší firmy.
Studie nebyla schopna určit dopady reformy nařízení HOAI na zvyšování kvalifikace.
Ze studie vyplývá, že v důsledku nařízení HOAI z roku 2009 poklesla architektonická kvalita měřená pomocí vzájemného bodového hodnocení. Prvotně to může naznačovat, že drastické zvýšení cen zřejmě nevedlo k plánovaným pozitivním dopadům na kvalitu služeb.
Redakčně krácený a upravený text
Vliv regulace na kvalitu služeb architektů a inženýrů v Německu / Effects of Regulation on Service Quality, November 2018
Autoři: Maria Koumenta, Mario Pagliero, and Davud Rostam-Afschar
Spoluautoři: Piotr Białowolski, Morris Kleiner, Michał Masior, Eva Pagano, Lorenzo Richiardi, Kristina Strohmaier, Mark Williams
ČKAIT jako resortní koordinátor uznávání odborných kvalifikací obdržela od MŠMT (národního koordinátora uznávání odborných kvalifikací pro ČR) výše zmíněnou studii a uveřejnila ji i s českým překladem části 2 – Architekti a inženýři na stránkách www.ckait.cz v rubrice Stanoviska a oprávnění.
http://www.ckait.cz/content/vliv-regulace-na-kvalitu-sluzeb
Reformy německého Nařízení o odměnách pro architekty a inženýry z let 2009 a 2013 zvedly ceny až o třetinu
Německé Nařízení o odměnách pro architekty a inženýry (HOAI – Honorarordnung für Architekten und Ingenieure) je spolkovým nařízením, které upravuje odměny za služby poskytované architekty a inženýry, kteří působí ve stavebnictví. Na základě zákona o regulaci služeb inženýrů a architektů (Gesetz zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen) se považuje za závazný cenový zákon pro všechny činnosti plánování a monitorování, které nabízejí architekti a inženýři. Německé nařízení HOAI je odůvodněno ochranou spotřebitelů, jmenovitě chrání spotřebitele před konkurencí vyplývající z cen, a nutí poskytovatele služeb, aby se zaměřili na konkurenci v oblasti kvality. Toto je hlavní odůvodnění existence minimálních cen. Na druhé straně jsou stanoveny cenové stropy, aby se předešlo účtování nadměrně vysokých cen.
Reformou německého nařízení HOAI z roku 2009 došlo ke zvýšení cen o 10 % v případě architektů, a o 8 % v případě stavebních inženýrů. O čtyři roky později došlo reformou německého nařízení HOAI z roku 2013 ke zvýšení cen o dalších 24 % v případě architektů, a o 17 % v případě stavebních inženýrů. Avšak údaje k analyzování pozdější z těchto reforem ještě nejsou k dispozici.
V reakci na směrnici EU o službách se systémy odměn začaly uplatňovat pouze u služeb, které poskytovali architekti a inženýři s hlavním sídlem v Německu. Zahraniční firmy tak mohly nabízet konkurenceschopné ceny. Počet zahraničních architektonických firem, které působí v Německu, je přesto neobyčejně nízký. Spolková komora architektů sdělila, že je přeshraniční poskytování služeb vzácné z důvodu neúnosně vysokých nákladů na získávání informací. Podle oborové studie Evropské rady architektury (2017) dotazující se, proč nepracují v jiné zemi, uváděli architekti z členských zemí EU (bez Chorvatska) tyto hlavní důvody: 38 % předpisy pro plánování nebo stavební předpisy, 36 % nedostatečné jazykové znalosti, 12 % místní sazebníky odměn, 11 % pojištění profesní odpovědnosti.
Poskytování služeb firmami se sídlem v Německu do zemí EU rovněž prakticky neexistuje, jelikož podle zprávy Spolkové komory německých architektů (2016) 94 procent zkoumaných firem v roce 2015 nepůsobí mimo Německo.
Reforma německého zákona o pojistných smlouvách z roku 2008 zdvojnásobila pojistné krytí na milion eur
Německý zákon o pojistných smlouvách byl zaveden v roce 1908, a zůstal stejný až do roku 2008. Hlavním cílem jeho reformy v roce 2008 bylo zlepšení ochrany spotřebitele, vyšší kvalita výrobků a vyšší ceny z důvodu vyšší odpovědnosti a požadavků na krytí.
Reformou zákona o pojistných smlouvách z roku 2008 došlo ke zvýšení požadavků na pojištění profesní odpovědnosti, a to na částku 1 milion eur ročně. Původně firmy přispívaly částkou 0,5 milionů eur za rok. Nový požadavek na minimální pojistné krytí byl pro malé a středně velké firmy drastickou změnou. Podle Německé asociace pro pojišťovnictví se průměrná pojistná částka zvýšila z cca 620 000 eur v roce 2005 na 720 000 eur v roce 2010.
Trh se službami architektů a inženýrů byl již před reformou vysoce koncentrovaný: několik málo firem s vysokými tržbami soutěžilo s mnoha samostatně výdělečně činnými architekty a inženýry na pokraji ziskovosti. Reforma dále zvýšila koncentraci na trhu, protože tváří v tvář vyšším nákladům na pojištění mnoho firem trh opustilo a start-upy (začínající podniky) byly těmito vyššími náklady odrazovány. Dostupnost služeb spotřebitelům (důležité měřítko přístupu, a tudíž kvality) byla ohrožena. Předpokládalo se však, že firmy s nízkou kvalitou se stáhnou z trhu v důsledku reforem, což by mohlo vést ke zvýšení celkové kvality služeb poskytovaných spotřebiteli. Posouzení dopadu této reformy na kvalitu je tudíž empirickou otázkou.