Jak se „pozměňuje“ stavební zákon
Rekodifikace stavebního zákona se dostala do Poslanecké sněmovny. Jaké změny by ČKAIT chtěla prosadit v rámci pozměňovacích návrhů, které poslanci připravují pro druhé čtení? Připravuje se skutečně zrychlení nebo jen další zpomalení povolování staveb? Odpovídá Robert Špalek, předseda ČKAIT.
Podílí se ČKAIT na přípravě komplexních pozměňovacích návrhů stavebního zákona?
Projednávání jde nyní čistě po politické linii. Samozřejmě se snažíme naše neakceptované zásadní připomínky řešit v diskusích s poslanci a sledujeme jednání výborů na streamu. Konkrétní návrhy budou oficiálně zveřejněny po projednávání ve výborech PSP až po 13. únoru 2021. Jsme z této situace dosti nervózní. Projednávání stavebního zákona často vypadá jako když kočička a pejsek pekli dort. Doufáme, že nám všem z toho nebude špatně.
Co se vám podařilo prosadit?
Některé pro autorizované osoby potřebné paragrafy se podařilo prosadit. Například jsme zamezili jejich dvojímu postihu. A spoléháme na to, že toto již nebude měněno nebo zbytečně upravováno.
Co se vám naopak prosadit nepodařilo?
Jednotné technické předpisy a povinný autorský dozor pro všechny druhy staveb.
Jak se ČKAIT dívá na možnost, že by tři „české metropole – Praha, Brno a Ostrava“ mohly mít vlastní technické předpisy?
Nejen tato města, slyšel jsem i zprávy o Plzni nebo Liberci. Aby se tato předzvěst splnila, muselo by to projít v rámci komplexního pozměňovacího návrhu, protože v původním vládním návrhu stavebního zákona se počítalo s technickými požadavky na výstavbu jednotnými pro celou republiku. Od začátku práce nad novým zákonem nás paní ministryně ujišťovala o tom, že prioritou MMR je sjednocení předpisů. To, co je dobré v Pražských stavebních předpisech se mělo překlopit do celostátně platných předpisů. To má logiku. Chápeme specifické požadavky na stavby v Praze na Hradčanech, na Malé Straně nebo v Českém Krumlově (ten ve výčtu mimochodem není). Lze to ovšem řešit územním plánem nebo regulativy a není nutný zvláštní předpis. Proč mají být jiná pravidla na sídlišti Prosek než na sídlišti Polabiny v Pardubicích? Žijí zde snad jiní lidé nebo se používají jiné stavební hmoty a výrobky? Jenom to povede k roztříštěnosti a nejednotnosti pravidel a metodik, chaosu při rozhodování a je to v přímém rozporu s tím, co definoval věcný záměr zákona.
Proč je autorský dozor projektanta důležitý i ve veřejném zájmu?
Ve svých připomínkách zůstáváme na pozici názoru, aby stavebník ustanovil dozor projektanta nad souladem prováděné stavby s příslušnou projektovou dokumentací (dříve autorský dozor projektanta) na každé stavbě, kde byla projektová dokumentace zpracována projektantem. Stavebník podle navrhovaného znění bude mít tuto povinnost nadále u staveb financovaných z veřejného rozpočtu, a navíc při provádění všech vyhrazených staveb (bez ohledu na způsob financování). Neumíme si představit stále více preferovanou bytovou výstavbu s absencí dozoru projektanta. Rozhodně to není ve veřejném zájmu a ani to není bezpečné. Projektant navrhne základy, betonářskou výztuž a nemá možnost kontrolovat, zda je vše provedeno podle jeho návrhu. Při případných poruchách a haváriích je ale obviňován a musí se obhajovat. Mementem budiž případ lávky v Troji, kde byl projektant po třiceti letech od dokončení stavby obviněn z trestného činu.
Od ledna 2021 je zavedena tzv. fikce souhlasu, uvažuje se o jednostupňovém řízení. Přinesou tyto změny opravdu slibované zrychlení?
To je opravdu těžká otázka. Paní ministryně slibuje, že do 365 dnů budou stavebníci vědět, zda mohou stavět, či nikoliv, a to včetně odvolání a přezkumu. Podle MMR to jsou maximální a nepřekročitelné lhůty! V praxi má být povolování mnohem kratší. Uvádí příklad rodinného domu, kdy stavební úřad bude moci vydat stavební povolení do 30 dnů. Podívejme se na to ale z hlediska praxe, a nikoliv jen z pohledu nastavení zákonných ustanovení. Život je někdy a někde úplně jinde. Jednostupňové povolovací řízení je totiž jenom jedna část slibovaného zrychlení. Žádost ale není vždy úplná či bezvadná a dotčený orgán musí vyzvat stavebníka k odstranění vad a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu s tím, že po dobu odstraňování vad lhůta pro vydání závazného stanoviska neběží a po odstranění vad žádosti počne běžet lhůta nová. To vede k úvaze, zda nedojde k nárůstu hledání tzv. chyb, když bude úřad zahlcen. U dotčených orgánů pro vydání závazného stanoviska/vyjádření bude platit fikce souhlasu. Může nastat i případ, kdy správní orgán nebude stíhat a přikročí se k institutu fikce souhlasu. Stavební úřad ale bude nucen v rámci principu dobré správy tuto skutečnost ověřit u příslušného dotčeného orgánu. S fikcemi to asi nebude ideální. Jakým způsobem se budou řešit fikce, u kterých by bylo nutné vydat nesouhlasné stanovisko a jak to povolování staveb zabrzdí, si zatím neumíme představit. Nicméně je pozitivní, že budou nastaveny lhůty pro vyjadřování, které v dnešní době někde chybí nebo nejsou dodržovány. Příkladem bylo skokové prodloužení termínů, které přineslo vyjadřování úřadů územního plánování ke každé budce.
Proč podle ČKAIT navrhované zjednodušení projektové dokumentace v rámci povolovacích řízení není bezpečná cesta? Proč není dobré povolovat stavbu podle dokumentace, která je zpracována v podstatě na úrovni dokumentace pro územní rozhodnutí?
Už v zásadních připomínkách v mezirezortním povolovacím řízení jsme opakovaně zdůrazňovali, aby nová vyhláška o dokumentaci staveb odpovídala rozsahu dokumentace pro vydání společného povolení. Jak jsme v odůvodnění zmiňovali, pokud se má v dokumentaci pro povolení stavby prokázat splnění všech základních požadavků na stavby, které rekodifikace požaduje, musí být v této dokumentaci doloženy i dokumentace částí požárního bezpečnostního řešení a techniky prostředí staveb. A tak jak uvádí toho času platná vyhláška, rozsah položek musí odpovídat druhu a významu stavby.
Proč by podrobnost projektové dokumentace měla být stanovena podle druhu staveb?
Souhlasíme s principem, aby pro dokumentaci staveb byla jenom jedna vyhláška, nicméně už dnes se rozsah položek dokumentace nebo projektová dokumentace zpracovává podle druhu a významu stavby. Je nutné si uvědomit, že podrobnost projektové dokumentace je ovlivněna charakterem stavby. Není možné požadovat stejný rozsah a obsah např. u dálnice, rodinného domu, bytovky, garáže, veřejného osvětlení nebo technologických staveb a továren. Už v současném návrhu zákona si hasiči dali podmínku, že budou kontrolovat projekty pro provedení těch staveb, které jejich kontrole podléhají. Jedná se tak prakticky o druhý stupeň povolení u části staveb. Není jednodušší to, co jsme navrhovali? Tedy rozsah dokumentace pro vydání společného povolení, s kterým dnes všichni umí pracovat?
Můžete shrnout hlavní požadavky ČKAIT na úpravu znění nového stavebního zákona, které jsou podle vás nezbytné?
Pro urychlení povolovacích řízení bude nutné, aby všichni, kteří mohou k urychlení přispět (projektanti, dotčené orgány, stavební úřady) plnili zákonem nastavená pravidla jednotně. Určitě je přínosem jedno řízení. Přínosem ovšem není dvoukolejnost u stavebních úřadů. Jsme pro jeden systém stavebních úřadů. Kombinace obecných stavebních úřadů s Nejvyšším stavebním úřadem přinese jen problémy. Dotčené orgány budou koncentrovány u Nejvyššího stavebního úřadu. Bude je obecný stavební úřad žádat o jejich vyjádření? Co případná fikce souhlasu? Existuje k těmto otázkám opravdu kvalitní právní analýza? My ji nemáme. Nakonec to přinese jenom větší počet úředníků a chaos. To je jediná jistota.
Ochrana veřejného zájmu musí být jednoznačně a dostatečně definována. Je všeobecně známé, že jednotlivé zákony často jednoznačně nevymezují veřejný zájem, kterého se dotýkají řízení a postupy podle stavebního zákona. Zákony nevymezují jasně z jakého hlediska (důvodu) se má dotčený orgán k řízení nebo postupu podle stavebního zákona vyjadřovat. Nedefinují meze jeho správního uvážení. Hasiči nebo hygiena se občas vyjadřují ke stavbě opěrné zdi, nemá to logiku. Rekodifikace má za cíl dostatečně konkrétní definování veřejného zájmu, který má dotčený orgán hájit. V tom by mělo být urychlení, ale především odstranění zbytečných vyjádření, která nikdo nepotřebuje a která zahlcují úřady. Pro urychlení výstavby stanoviska dotčených orgánů nově, až na výjimky, již nebudou mít podobu závazných stanovisek, ale vyjádření.
Pro zajištění kvalitní výstavby je bezpochyby pozitivní změnou, že zpracování dokumentace pro provádění stavby bude povinné před začátkem realizace stavby. O tuto změnu ČKAIT dlouhodobě usiluje. Nicméně z původního návrhu, aby se stavba kolaudovala podle ověřené projektové dokumentace a současně i dokumentace pro provádění stavby, nějak sešlo. Navíc autor projektové dokumentace nebude mít informaci o tom, že kolaudace probíhá. V tom usilujeme o změnu současného znění návrhu zákona. Je také naprosto nutné, aby dozorující stavební úřad prováděl státní stavební dohled. Je nutné zajistit a vymáhat dozor projektanta na všech stavbách. Přestože už od 1. ledna 2007 musí být na všech stavbách se stavebním povolením a stavbách na bydlení na ohlášení ustanoven stavbyvedoucí (autorizovaná osoba), je mnoho případů, kdy zhotovitel stavby (stavebník u ohlášení) literu zákona nedodržuje a není nijak sankcionován. Státní správa ani dotčené orgány nekontrolují plnění stávající povinnosti, aby byl u staveb financovaných z veřejného rozpočtu technický dozor stavebníka zajištěn autorizovanou osobou v příslušném oboru podle druhu stavby.
Je současný stavební zákon tou hlavní příčinou, co zpomaluje povolovací řízení?
Dosud chybí analýza, kdo vlastně nese na zdlouhavém povolovacím řízení největší podíl. Nevíme, zda to jsou smlouvy se správci energií nebo městy a obcemi při řešení napojení objektů přes jejich pozemky, nevyřešené majetkoprávní spory vlastníků stavebních pozemků nebo snad dotčené orgány a stavební úřady, které příliš dlouho otálejí s vydáním závazného stanoviska. Od počátku ČKAIT zastává stanovisko, že pro úspěšné zvládnutí procesu rekodifikace je nezbytné nejprve správně identifikovat, nastavit a vyvážit role všech účastníků celého procesu. A tato analýza ve věcném záměru chyběla a dosud chybí. Věcný záměr k rekodifikaci stavebního práva vycházel jen z výsledků celosvětových srovnávacích dat, které publikuje Světová banka ve studiích Doing Business. Podle této studie pro rok 2019 byl proces povolování staveb v ČR jeden z nejpomalejších na světě. Podle délky standardizovaného stavebního řízení se ČR umístila na 156. místě ze 190 posuzovaných zemí s délkou 246 dnů. MMR však nereagovalo na výtku ČKAIT a dalších připomínkujících míst, že Světová banka na modelovém příkladu stavby skladu sleduje 21 kroků, které je nutné splnit pro zisk stavebního povolení. Hodnotí je podle času a finančních nákladů nutných na vyřešení každého jednotlivého kroku. Již v průběhu vypořádání věcného záměru samotné MMR konstatovalo, že z těch 21 kroků jsou jenom tři důsledkem vlivu stavebního zákona. Proto jsme poněkud skeptičtí v tom, že pouze nový stavební zákon jako mávnutím proutku vše vyřeší.
Poznámka redakce: článek pokračuje Budou všechny normy bezplatné? (autor Ladislav Bukovský)