Zprávy a informace ČKAIT 2020|05

Jde o problematiku, která souvisí s pochopením vztahu soukromého a veřejného práva jako dvou základních normových komplexů.

Soukromé a veřejné právo

Občanský zákoník¹ zakotvuje v § 1 odst. 1 stěžejní zásadu, podle níž se soukromé právo uplatňuje nezávisle na právu veřejném.

Uvedené znamená, že pokud soukromoprávní předpis používá určitý právní pojem, jenž je upraven i v právu veřejném, může se stát, že tento pojem bude chápán v obou sférách v odlišných významech. Takový přístup je patrný na rozdílném chápání pojmu stavba či stavebník v občanském a ve stavebním právu. S touto skutečností souvisí dále i nutnost dvou titulů ke stavbě – jak soukromoprávního, tak veřejnoprávního, ale rovněž i diferenciace pravomoci soudu a správních orgánů k řešení obdobných věcí.

Souhlas vlastníka podle § 184a stavebního zákona²

Pro uskutečnění stavby vyžaduje právní řád dva tituly – veřejnoprávní podle stavebního zákona (rozhodnutí a úkony vydávané stavebními úřady) a soukromoprávní podle občanského zákoníku (věcná práva – vlastnické právo, právo stavby, věcná břemena – služebnosti a za určitých okolností i závazková práva jako nájem, výpůjčka, závazky ze smlouvy o budoucí smlouvě nebo titul z nepojmenované smlouvy).

Je více než samozřejmé, že kupř. stavební povolení samo o sobě nezakládá subjektivní soukromé právo stavět na cizím pozemku, a naopak, že soukromoprávní titul k takové stavbě zároveň neznamená i veřejnoprávní oprávnění ke stavbě.

Jak se prolíná veřejné právo s právem soukromým, a co stavební úřad ze soukromého práva při stavbě na cizím pozemku zajímá, deklaruje § 184a stavebního zákona. Podle jeho odst. 1 věty platí, že není-li žadatel vlastníkem pozemku nebo stavby a není-li oprávněn ze služebnosti nebo práva stavby požadovaný stavební záměr uskutečnit, dokládá souhlas vlastníka pozemku nebo stavby.

Tato úprava vychází především z principu, že nositelé věcných práv, tj. vlastníci a oprávnění z práva stavby a ze služebnosti jsou oprávněni v rozsahu těchto práv požadovaný záměr uskutečnit. Svědčí jim jak soukromoprávní titul k realizaci stavby (musí být zapsán v katastru nemovitostí), tak jsou oprávněni podat žádost o povolovací rozhodnutí nebo jiný úkon stavebního úřadu. Stavební úřad v takovém případě u práva stavby nebo služebnosti pouze zkoumá, zda stavební záměr koresponduje s předmětem práva stavby a služebnosti.

V ostatních případech stavební úřad nezkoumá povahu, obsah, ani rozsah oprávnění provést stavbu, tedy zda má stavebník k cizímu pozemku nějaký soukromoprávní titul, ale vyžaduje pouze souhlas vlastníka pozemku nebo stavby k uskutečnění stavebního záměru⁴. V případě vydání veřejnoprávního oprávnění je pak na stavebníkovi, aby si zajistil potřebný soukromoprávní titul. Zvyšuje se tak jeho odpovědnost, neboť by v případě, kdy by tak neučinil, sice měl na cizím pozemku stavbu, která je povolená z hlediska veřejného práva, ale byla by neoprávněná z hlediska práva soukromého.

Zvláštní ustanovení je upraveno pro případy, kdy žadatel o změnu dokončené stavby (přístavby, nástavby, stavební úpravy) není vlastníkem takové stavby a kdy je tedy povinen doložit souhlas vlastníka takové stavby.

V případě změny dokončené stavby v bytovém spoluvlastnictví vlastník jednotky dokládá souhlas společenství vlastníků nebo správce, jestliže společenství vlastníků nevzniklo. Podpis na situační výkres v případě bytového spoluvlastnictví uvede správce nebo statutární orgán. Projevem zásady nezávislosti uplatňování soukromého práva na právu veřejném je zde pak to, že stavební úřad pouze ověří, zda konkrétní společenství vlastníků, které je právnickou osobou, zastupuje statutární orgán, osoba zapsaná v příslušném veřejném rejstříku. Stavební úřad neposuzuje a ani není oprávněn posuzovat soukromoprávní vztahy v rámci bytového spoluvlastnictví, tedy ani to, zda usnesení společenství vlastníků jednotek bylo přijato řádně. Případné spory o této skutečnosti je třeba řešit soukromoprávní cestou.

Souhlas se podle § 184a odst. 3 stavebního zákona nedokládá, je-li pro získání potřebných práv k pozemku nebo stavbě pro požadovaný stavební záměr nebo opatření stanoven účel vyvlastnění zákonem.

Věci a jejich rozdělení, součást věci

• 498 občanského zákoníku člení věci na nemovité a movité. Nemovité věci jsou pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Stanoví-li zákon, že určitá věc není součástí pozemku, a nelze-li takovou věc přenést z místa na místo bez porušení její podstaty, je i tato věc nemovitá⁴. Veškeré další věci, ať je jejich podstata hmotná nebo nehmotná, jsou movité.

Věc v právním smyslu, tzn. způsobilý předmět občanskoprávních vztahů, musí být samostatnou věcí. Těmi jsou věci uvedené v citovaném ustanovení § 498. Věcí v právním smyslu však není součást věci. Co je součástí pozemku, definuje § 506 občanského zákoníku, který zakotvuje zásadu superficies solo cedit (povrch ustupuje půdě), když uvádí, že součástí pozemku je prostor nad povrchem i pod povrchem, stavby zřízené na pozemku a jiná zařízení s výjimkou staveb dočasných, včetně toho, co je zapuštěno v pozemku nebo upevněno ve zdech.

Občanský zákoník zavádí v § 506 legislativní zkratku pojmu stavba. Jedná se jak o stavby zřízené na pozemku, tak o jiná zařízení. Přestože to zákon výslovně nestanoví, lze za stavbu zřejmě považovat pouze takový výsledek stavební činnosti, který je s pozemkem spojen. Stavba může mít z hlediska veřejnoprávního odlišný režim od režimu soukromoprávního. V rámci veřejného práva stavebního má stavba vlastní legální definici uvedenou v § 2 odst. 3 stavebního zákona, která je širší než pojem stavby z hlediska občanskoprávního, neboť díky použití právní fikce zahrnuje i výrobky, které plní funkci stavby. Stavební předpisy chápou pojem stavba „dynamicky“, tedy jako činnost, popřípadě soubor činností, směřujících k uskutečnění díla (někdy ovšem i jako toto dílo samotné). Pro účely občanského práva je však pojem stavba nutno vykládat „staticky“ jako výsledek určité stavební činnosti.

Až na zákonné výjimky je každá stavba spojená s pozemkem fakticky součástí pozemku. Stavba jako součást pozemku sdílí jeho právní osud. Jestliže se bude převádět vlastnické právo k pozemku, bude se tím automaticky převádět vlastnické právo i ke všem jeho součástem, tedy i ke stavbě.

Z dikce § 506 občanského zákoníku vyplývá, že ne všechny stavby jsou součástí pozemku. Platí to pro stavby dočasné, kterými se rozumí stavby nacházející se na pozemku pouze na časově omezenou dobu.

Samostatným předmětem práv je rovněž stavba podzemní se samostatným hospodářským určením. Podzemní stavby se samostatným účelovým určením (metro, podchod, garáže, vinný sklípek) jsou samostatnými nemovitými věcmi, přičemž pouze ve výjimečných případech (studna, kanál, šachta) podzemní stavba, která nemá samostatné účelové určení, součástí pozemku je. Pokud taková stavba zasahuje i pod jiný (vedlejší) pozemek, je součástí pozemku hlavního.

Věcí v právním slova smyslu jsou i stavby podle § 509. Ten stanoví, že liniové stavby, zejména vodovody, kanalizace nebo energetická či jiná vedení, a jiné předměty, které ze své povahy pravidelně zasahují více pozemků, nejsou součástí pozemku. Má se za to, že součástí liniových staveb jsou i stavby a technická zařízení, která s nimi provozně souvisí.

Z přechodných ustanovení je třeba ve vztahu ke stavbě jakožto samostatnému předmětu práv zmínit především § 3055 odst. 1, podle kterého se stavba spojená se zemí pevným základem, která nebyla podle dosavadních právních předpisů součástí pozemku, na němž je zřízena, a byla k 1. lednu 2014 ve vlastnictví osoby odlišné od vlastníka pozemku, dnem nabytí účinnosti tohoto zákona nestala součástí pozemku a je nemovitou věcí.⁵

Vlastnické právo

Vlastnické právo jako právo absolutní působí vůči všem. § 1012 občanského zákoníku stanoví, že vlastník má právo se svým vlastnictvím v mezích právního řádu libovolně nakládat a jiné osoby z toho vyloučit.

Vlastnické právo je „omezeno“ především právy ostatních vlastníků; výkon vlastnického práva proto nesmí bez právního důvodu zasahovat do výkonu práv ostatních vlastníků a ostatních osob vůbec. Meze výkonu vlastnického práva jsou dány rovněž v četných zákonech veřejnoprávní povahy (např. zákon č. 114/1992 Sb., zákon č. 254/2001 Sb., zákon č. 458/2000 Sb. aj.). Stavební zákon pak v této souvislosti stanoví podmínky výkonu vlastnického práva k pozemkům, které vlastník hodlá zastavět, a podmínky užívání staveb, dále též vstup na cizí pozemky a stavby.

Sousedské právo

Tradiční omezení vlastníka jsou obsažena v normách, upravujících (zejména) vztahy mezi vlastníky sousedních nemovitostí; souhrn těchto norem se nazývá sousedské právo. Občanský zákoník obsahuje tzv. generální klauzuli, zakazující nad míru přiměřenou poměrům závažně rušit práva jiných osob, obranu proti imisím a další otázky sousedských práv, jako povinnost oplocení pozemku, vstupu na sousední pozemek aj.

Podle § 1013 odst. 1 občanského zákoníku se vlastník zdrží všeho, co působí, že odpad, voda, kouř, prach, plyn, pach, světlo, stín, hluk, otřesy a jiné podobné účinky (imise) vnikají na pozemek jiného vlastníka (souseda) v míře nepřiměřené místním poměrům a podstatně omezují obvyklé užívání pozemku; to platí i o vnikání zvířat. Zakazuje se přímo přivádět imise na pozemek jiného vlastníka bez ohledu na míru takových vlivů a na stupeň obtěžování souseda, ledaže se to opírá o zvláštní právní důvod.

Prostřednictvím tohoto ustanovení se lze u soudu negatorní žalobou domáhat ochrany proti imisím již existujícím. Námitku, že k imisím dojde v budoucnu (imise budoucí), lze uplatnit postupem stanoveným stavebním zákonem a k jejímu vypořádání je příslušný stavební úřad v rámci probíhajícího řízení.

Soused, který má za to, že stavba nebo její zřizování může způsobit imise, musí své námitky uplatnit ve stavebním řízení. Pokud by stavební úřad o námitce budoucích imisí sám rozhodl, soud by musel z jeho rozhodnutí vycházet. To by platilo i v případě, že by tyto námitky nebyly ve správním řízení vzneseny, ač vzneseny být mohly; v územním, společném i ve stavebním řízení totiž platí zásada koncentrace, jejímž účelem je, aby výstavba nebyla mařena námitkami vznesenými např. až po zahájení stavby.

V rámci sousedských práv jsou důležitá i ustanovení § 1021 občanského zákoníku o vstupu na sousední pozemek a § 1022 o užití sousedního pozemku při stavebních pracích. Jde o případy stavění, bourání, opravy či rekonstrukce stavby. Někdy postačí pouhý vstup na sousední pozemek, který bude bezúplatný, soused bude jen odpovídat za škodu. V závažnějších případech, je-li potřeba užít sousední pozemek nejen k pouhému vstupu, bude třeba (nedohodnou-li se sousedé jinak) poskytnout náhradu; její výši stanoví soud s přihlédnutím k míře omezení vlastníka pozemku.

Uvedené lze řešit i veřejnoprávní cestou prostřednictvím § 141 stavebního zákona, kdy pro vytvoření podmínek k provedení stavby nebo její změny, nutných zabezpečovacích prací, nezbytných úprav, udržovacích prací a k odstranění stavby nebo zařízení může stavební úřad uložit těm, kteří mají vlastnická nebo jiná věcná práva k sousedním pozemkům či stavbám na nich, aby umožnili provedení prací ze svých pozemků nebo staveb, pokud mezi zúčastněnými nedošlo k dohodě. Toto opatření však může stavební úřad uložit pouze ve veřejném zájmu.

Stavba

Stavba v občanskoprávním slova smyslu je takový výsledek stavební činnosti, při níž vzniká věc. Věcí je stavba tehdy, jestliže je v takové fázi rozestavěnosti, že je rozeznatelný půdorys stavby, jde-li o stavbu nadzemní, a dispozice prvního nadzemního podlaží⁶. V tomto případě lze stavbu – není-li ovšem součástí pozemku ve smyslu § 506 – smluvně převádět anebo k ní může být nabyto vlastnického práva i originárním způsobem. Otázka splnění veřejnoprávních podmínek vyplývajících z předpisů práva správního nemá na posouzení této věci v občanskoprávním slova smyslu význam. Význam může být pouze v tom, zda budeme považovat stavbu za nepovolenou („černou“) anebo za stavbu neoprávněnou ve smyslu stavby na cizím pozemku (neoprávněnou stavbou je přitom i stavba stojící jen zčásti na cizím pozemku).

Podle § 1085 občanského zákoníku může soud na návrh vlastníka pozemku rozhodnout, že ten, kdo zřídil stavbu na cizím pozemku, ač na to nemá právo, musí vlastním nákladem stavbu odstranit a uvést pozemek do předešlého stavu. Soud přitom přihlédne, zda ke zřízení stavby došlo v dobré víře.

Praktické je ustanovení § 1087 občanského zákoníku o tzv. přestavku. Ten je zvláštním případem neoprávněné stavby, kdy pouze nepatrná část trvalé stavby (tzn. té, která je součástí pozemku), jinak zřízené na vlastním pozemku, přesahuje na pozemek cizí. Zde by nemělo význam řešit věc spoluvlastnictvím vlastníků obou pozemků ke stavbě nebo povinností stavbu přestavět, ale uvedené ustanovení nabízí řešení v podobě nové organizace vlastnických vztahů ke stavbou částečně dotčenému pozemku. Předpokladem je, že zřizovatel stavby stavěl v dobré víře. Pokud se vlastníci sousedních pozemků nedohodnou, určí tak na základě podané žaloby soud.

Věcná práva k cizím věcem

Občanský zákoník v § 1240–1399 popisuje problematiku věcných práv k věci cizí, kterými se stavební úřad zabývá např. v rámci výše uvedeného souhlasu vlastníka podle § 184a stavebního zákona či při posuzování účastenství v řízení. V praxi mají největší význam právo stavby a věcná břemena.

Právo stavby

Právo stavby upravené v § 1240 a násl. občanského zákoníku je specifickým věcným právem stavebníka k cizímu pozemku, a tedy i prolomením zásady superficies solo cedit. Reflektuje hospodářskou potřebu provést na dotčeném pozemku stavbu za stavu, kdy není možné nebo výhodné (z ekonomických nebo jiných důvodů) dotčený pozemek nabýt do vlastnictví.

Právo „mít stavbu“ zahrnuje buď právo stavbu na pozemku ještě nezastavěném nově vybudovat, anebo již zřízenou stavbu převzít a „mít“, a to např. za účelem rekonstrukce, modernizace a dalšího využití. Právo stavby nemusí zatížit jen příslušný pozemek, ale může být vztaženo i na další pozemky, které budou sloužit pro lepší využívání předmětné stavby. Smlouva mezi stavebníkem a vlastníkem pozemku, kterou se toto právo nabývá, se vkládá do katastru nemovitostí.

Charakteristickým rysem věcného práva stavby je jeho dočasnost. Trvání práva stavby, pokud je zřízeno smlouvou, bylo zákonodárcem omezeno nanejvýš na 99 let. Následkem zániku práva stavby uplynutím doby, na kterou bylo zřízeno, je fakt, že stavba přestává být součástí práva stavby a stává se součástí pozemku.

Věcná břemena

Věcná břemena, které nynější právní úprava člení na služebnosti a reálná břemena, představují částečné právní panství nad cizí věcí.

Služebnosti jsou příznačné tím, že postihují vlastníka věci tak, že musí ve prospěch jiného něco trpět nebo něčeho se zdržet (klasicky služebnost inženýrské sítě, služebnost stezky, cesty, zákaz zastavění aj.). Naproti tomu reálná břemena zavazují vlastníka věci k tomu, aby ve prospěch oprávněného něco dával nebo konal (typickým příkladem reálného břemene byly historicky některé povinnosti spojené s výměnkem, byl-li zřízen jako věcné právo).

Služebnosti lze rozlišovat na služebnosti osobní (sepjetí s určitou osobou) či pozemkové (vazba na konkrétní pozemek). Je-li služebnost zřízena ve prospěch určité osoby, zaniká toto věcné břemeno s určitými výjimkami nejpozději její smrtí nebo zánikem. Z povahy pozemkových služebností pak vyplývá, že změna vlastnictví zatíženého či oprávněného pozemku nemá vliv na existující služebnost a dochází tak ze zákona k převodu oprávnění a povinností z tohoto věcného břemene na nového vlastníka.

Významná z hlediska občanského zákoníku je tzv. vlastnická služebnost, spočívající v tom, že vlastník určitého pozemku může tento svůj pozemek zatížit ve prospěch jiného svého pozemku. To je velice praktické, neboť vlastník pozemků si takto může dopředu nastavit poměry na svých pozemcích především pro případy jejich následného prodeje.

Způsoby nabývání služebností jsou upraveny v § 1260 odst. 1 občanského zákoníku. Jsou jimi smlouva (nejčastěji), pořízení pro případ smrti, vydržení, zákon či rozhodnutí orgánu veřejné moci. Věcné břemeno zřízené právním jednáním k věci zapsané ve veřejném seznamu však jako takové vzniká až zápisem do takového seznamu.

Závěr

Vztah stavebního zákona a občanského zákoníku je poměrně složitou problematikou, v níž mnohdy tápou jak osoby obracející se na správní orgán, tak stavební úřady samotné. Pochopení vzájemných vazeb obou zákonů je založeno na principu nezávislého uplatňování práva soukromého na právu veřejném, jak bylo výše popsáno. Toto rozlišování norem soukromého a veřejného práva však není důvodem k jejich úplné izolaci. Důležité je uvědomění si, že finálně musí oba normové komplexy tvořit jednotný, vnitřně bezrozporný právní řád.

JUDr. Eva Kuzmová
právní poradna ČKAIT

¹ Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů
² Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů
³ Ten musí být vyznačen na situačním výkresu dokumentace nebo projektové dokumentace.
⁴ Dočasná stavba podle § 506 a liniová stavba podle § 509 občanského zákoníku
⁵ Podle § 3054 občanského zákoníku se při totožném vlastnictví takovéto stavby a pozemku stala stavba k 1. lednu 2014 součástí pozemku.
⁶ Rozsudek NS 22 Cdo 2534/2000