Zprávy a informace ČKAIT 2020|05

Zodpovězení uvedených otázek je klíčové pro pochopení činnosti stavebního úřadu, jeho požadavků a současně práv, možností žadatelů a ostatních účastníků řízení (případně podatelů a dalších osob) a jejich procesní aktivity a obrany v rámci řešené věci.

Vztah stavebního zákona a správního řádu²

• 192 odst. 1 stavebního zákona stanoví, že na postupy a řízení se použijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak. Toto ustanovení je v souladu s právním principem lex specialis derogat legi generali – zvláštní právní úprava má přednost před normou obecnější. Jedná se o tzv. vztah speciality a subsidiarity. Ten znamená, že se stavební úřad při své procesní činnosti přednostně řídí ustanoveními stavebního zákona. V těch věcech, které stavební zákon neupravuje vůbec či jen částečně, se pak použije správní řád jako obecný procesní předpis veřejné správy.

Základní zásady činnosti správních orgánů

Předně je třeba zdůraznit, že na všechny postupy stavebního úřadu (řízení, zjednodušené formy) dopadá část první správního řádu, upravující v § 2–8 základní zásady činnosti správních orgánů. Stavební úřad je povinen se těmito zásadami při své práci řídit a dodržovat je.

Jde zejména o zásadu zákonnosti, upravenou v § 2 odst. 1 tohoto zákona, podle níž správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu.

Stěžejní je pak zásada zákazu zneužití pravomoci (§ 2 odst. 2 správního řádu) v souladu, s níž uplatňuje správní orgán svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.

Správní orgány jsou povinny postupovat tak, jak mají právními předpisy stanoveno. Požadavek „co není výslovně zákonem zakázáno, je povoleno“ se vztahuje toliko na osoby soukromého práva, zatímco pro osoby veřejnoprávní, uplatňující veřejnou moc, naopak platí princip, že mohou činit pouze to, co zákon stanoví.

Důležitá je i zásada ochrany veřejného zájmu, individualizace a legitimního očekávání, upravená v § 2 odst. 4 správního řádu. Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.

• 6 odst. 1 správního řádu obsahuje zásadu rychlosti, podle níž správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. Nečiní-li správní orgány úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností. Stavební zákon stanovuje lhůty pro vydání rozhodnutí obvykle do 60 dnů (ve zvlášť složitých případech 90 dnů) ode dne zahájení řízení³, tj. od podání žádosti. Pokud v této době není rozhodnutí vydáno, může účastník řízení podat podnět na nečinnost stavebního úřadu jeho nadřízenému orgánu v souladu s § 80 správního řádu. V této souvislosti je však nutné upozornit na skutečnost, že pokud je řízení z nějakého důvodu přerušeno (stavební úřad vydá usnesení o přerušení řízení), lhůta pro vydání rozhodnutí po tuto dobu neběží.

Správní řízení

Je-li u věcně a místně příslušného stavebního úřadu podána žádost o vydání výsledného rozhodnutí (o vydání územního rozhodnutí, společného povolení, stavebního povolení aj.), je tímto okamžikem zahájeno a následně vedeno správní řízení, na které dopadá podpůrně část druhá a třetí správního řádu. Z těchto částí stavební úřad využívá zejména ustanovení o správních orgánech, podjatosti, doručování, účastnících řízení, opatrovnictví, zastoupení na základě plné moci, úkonech účastnících řízení, průběhu řízení a výsledném rozhodnutí a opravných prostředcích.

Žádost

Jak má příslušná žádost vypadat, jaké má mít náležitosti a přílohy, stanoví stavební zákon a prováděcí vyhláška⁴u jednotlivých typů žádosti. I zde se však aplikují obecné věci ze správního řádu, konkrétně ustanovení § 45 odst. 1, podle něhož musí mít žádost náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 a musí z ní být patrné, co žadatel žádá nebo čeho se domáhá. Žadatel je dále povinen označit jemu známé účastníky řízení. Ustanovení § 37 upravuje problematiku podání, tj. úkonu (obecně písemnosti) směřujícímu vůči správnímu orgánu, kterým podatel uplatňuje svá procesní práva. Podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno. Podání je možné učinit písemně, ústně do protokolu, do datové schránky správního orgánu anebo v elektronické podobě se zaručeným elektronickým podpisem. Prostý e-mail je podáním, pokud je do 5 dnů potvrzen, popřípadě doplněn některou z kvalifikovaných forem podání.

Shodně pro jednotlivé typy řízení pak stavební zákon speciálně upravuje, že pokud žádost neobsahuje požadované náležitosti, stavební úřad vyzve žadatele k jejímu doplnění a řízení přeruší; usnesení o přerušení řízení se oznamuje pouze žadateli. Dojde-li k zastavení řízení z důvodu neodstranění vad žádosti, usnesení o zastavení řízení se oznamuje pouze žadateli. Pokud k žádosti není připojena příslušná dokumentace nebo pokud není zpracována projektantem, stavební úřad takovou žádost neprojednává a řízení zastaví; usnesení o zastavení řízení se oznamuje pouze žadateli⁵.

Správní řád zná vedle podání ještě formu podnětu podle § 42 správního řádu, který směřuje k zahájení řízení z moci úřední. I stavební úřad je povinen tyto podněty přijímat a následně prověřit s tím, že podnět může být učiněn jakoukoli formou (tedy i prostým e-mailem bez nutnosti potvrzení).

Účastníci řízení

Je-li žádost kompletní, stavební úřad oznámí zahájení řízení všem jemu známým účastníkům. Kdo je účastníkem příslušného řízení, upravuje přímo stavební zákon. Obecné vymezení účastníků řízení podle § 27 správního řádu se zde neužije. Aplikují se ale ustanovení správního řádu související s účastenstvím, a to konkrétně § 28 (tvrzené účastenství) a § 84 (opomenutí účastníci). Rozdíl mezi těmito ustanoveními je v tom, že § 28 dopadá na probíhající řízení, § 84 je pak využíván až po vydání výsledného rozhodnutí.

Podle § 28 odst. 1 správního řádu bude za účastníka v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.

• 84 odst. 1 správního řádu uvádí, že osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do jednoho roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků; zmeškání úkonu nelze prominout. Ustanovení tohoto odstavce neplatí pro tzv. hlavní účastníky.

Zastoupení

Zde se plně využívá obecná úprava správního řádu. Podle § 31 je zástupcem účastníka zákonný zástupce, opatrovník⁶ nebo zmocněnec; zástupcem účastníků, jejichž zájmy si neodporují, může být i společný zmocněnec nebo společný zástupce. Pro všechny tyto zástupce platí, že jde o tzv. přímé zastoupení – zástupce vystupuje jménem zastoupeného, z jeho úkonů vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému.

Zastoupení na základě plné moci je upraveno v § 33 správního řádu. Účastník si může zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí⁷. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.

Zmocnění může být uděleno

1. k určitému úkonu, skupině úkonů nebo pro určitou část řízení,
2. pro celé řízení,
3. pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem, která budou zahájena v určené době nebo bez omezení v budoucnu; podpis na plné moci musí být v tomto případě vždy úředně ověřen a plná moc musí být do zahájení řízení uložena u věcně příslušného správního orgánu, popřípadě udělena do protokolu, nebo
4. v jiném rozsahu na základě zvláštního zákona.
5. Ustanovení § 33 odst. 3 správního řádu pak normuje, že zmocněnec může udělit plnou moc jiné osobě, aby místo něho za účastníka jednala, jen je-li v plné moci výslovně dovoleno, že tak může učinit, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak⁸ (tzv. substituce).

Doručování

I problematika doručování se pro řízení vedená u stavebního úřadu téměř plně řídí správním řádem s určitými specifiky, které stanoví stavební zákon. Z příslušných ustanovení správního řádu a související právní úpravy vyplývá následující pořadí způsobů a kanálů, kterými má správní orgán doručovat, a míst, kam má doručovat.

1) doručení na místě (adresát je přítomen při provádění úkonu a poskytne správnímu orgánu součinnost pro doručení písemnosti, která je mu fyzicky předána, a tato skutečnost je případně zaznamenána),

2) doručování do datové schránky (adresát má zřízenu datovou schránku⁹),

3) doručování na elektronickou adresu e-mailem (avšak adresát musí disponovat uznávaným elektronickým podpisem a požádal o tento způsob doručování),

4) doručování prostřednictvím pošty¹⁰ (případně jiného provozovatele poštovních služeb).

Specifika doručování pro řízení s velkým počtem účastníků (řízení s více než 30 účastníky) pak obsahuje § 144 odst. 6 správního řádu. V tomto řízení lze doručovat písemnosti veřejnou vyhláškou. To se netýká tzv. hlavních účastníků řízení, kteří jsou správnímu orgánu známi; těmto účastníkům řízení se doručuje jednotlivě.

Úkony účastníků

• 36 správního řádu v prvních třech odstavcích obecně vymezuje, jaká procesní práva mají účastníci řízení. Ve vztahu k tomuto ustanovení stanoví stavební zákon speciální úpravu pro podávání námitek účastníků řízení, když uvádí, že tyto musí být uplatněny nejpozději při ústním jednání či ve stanovené lhůtě, jinak se k nim nepřihlíží. Takto je stavebním zákonem přímo uplatněna koncentrace řízení.

Ze správního řádu se pro řízení vedená stavebními úřady uplatní § 36 odst. 3, který zakotvuje důležité procesní právo účastníků řízení, a sice možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí ve věci k jeho podkladům. Opomenutí tohoto ustanovení správními orgány bývá soudy klasifikováno jako hrubé procesní pochybení.

Nahlížení do spisu

Právo nahlížet do spisu má široký význam a umožňuje seznámit se s průběhem a (aktuálním) stadiem řízení a zvolit podle toho odpovídající procesní taktiku. Je upraveno v § 38 správního řádu. Do spisu mají právo nahlížet účastníci a jejich zástupci, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Jiným osobám umožní správní orgán nahlédnout do spisu, pokud prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem.¹¹

Stavební zákon v této souvislosti obsahuje specifickou úpravu ve vztahu k poskytování kopií dokumentace stavby v § 168 odst. 2 věta druhá, který stanoví, že kopii dokumentace stavby stavební úřad poskytne, pokud žadatel předloží souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká. Výklad tohoto ustanovení se stal předmětem rozsudku NSS z 23. července 2019, čj. 2 As 256/2017–48, který poukazuje na nutnost toho, aby stavební úřad provedl v každém jednotlivém případě test proporcionality¹².

Rozhodnutí

Správní řád dále upravuje obecně dokazování prováděné ve správním řízení, důvody pro přerušení a zastavení řízení až po vydání výsledného rozhodnutí ve věci. Stavební zákon a prováděcí vyhláška č. 503/2006 Sb. stanoví, co vše konkrétně má příslušné rozhodnutí obsahovat. Ze správního řádu se využívají obecná ustanovení o náležitostech rozhodnutí.

• 73 odst. 1 správního řádu pak stanoví, kdy rozhodnutí nabývá právní moci – nestanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání. Vyznačení právní moci je úkolem správního orgánu, který je díky informacím a dokladům (zejména tzv. doručenkám) obsaženým ve spise schopen posoudit, zda a kdy došlo k nabytí právní moci. Rozhodnutí je vykonatelné nabytím právní moci nebo pozdějším dnem, který je v jeho výrokové části uveden.

Opravné prostředky

Problematika opravných prostředků proti vydanému rozhodnutí ve věci je plně obsažena ve správním řádu. Ten rozlišuje opravné prostředky řádné – odvolání (účastník jej může podat do 15 dnů od doručení rozhodnutí k nadřízenému orgánu prostřednictvím stavebního úřadu) či mimořádné – přezkumné řízení (náprava právních vad, rozhodnutí v přezkumném řízení nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci) a obnova řízení (náprava skutkových vad, účastník řízení může podat žádost o obnovu řízení u kteréhokoliv správního orgánu, který ve věci rozhodoval, a to do 3 měsíců ode dne, kdy se o důvodu obnovy dozvěděl, nejpozději však do tří let ode dne právní moci rozhodnutí).

Úkony podle části čtvrté správního řádu

Stejný vztah speciality a subsidiarity stavebního zákona a správního řádu platí i při procesním řešení tzv. zjednodušených forem (záměry, pro které postačí vydání územního souhlasu společného souhlasu, souhlasu s ohlášením aj.), na něž dopadá část čtvrtá správního řádu (§ 154–158) opět se specifiky stanovenými stavebním zákonem.

Stížnost podle § 175 správního řádu

Dotčené osoby mají právo obracet se na správní orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu, neposkytuje-li správní řád jiný prostředek ochrany. Uvedené dopadá obecně na všechny postupy stavebního úřadu, ovšem stížnost je možné podat pouze tehdy, kdy se vůči nevhodnému chování nebo nesprávnému úřednímu postupu nelze bránit využitím jiného prostředku ochrany (např. prostřednictvím řádných opravných prostředků či podnětů na nečinnost).

Závěr

Pro osoby, které přicházejí do kontaktu se stavebním úřadem, je důležitá znalost nejen příslušných ustanovení stavebního zákona, ale rovněž souvisejících ustanovení správního řádu tak, aby byli schopni efektivně využívat všech procesních možností, které jim zákon pro jednání se správními orgány dává.

JUDr. Eva Kuzmová
právní poradna ČKAIT

¹      Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
²      Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
³      § 87 odst. 4, § 94p odst. 3, § 112 odst. 3 stavebního zákona
⁴      Vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu
⁵      § 68 odst. 4, § 94l odst. 5 a 6, § 110 odst. 4 a § 111 odst. 3 stavebního zákona
⁶      Důvody pro ustanovení opatrovníka vyjmenovává § 32 odst. 2 správního řádu; správní orgán ustanovuje opatrovníka osobě (jak fyzické, tak právnické) usnesením.
⁷      Ze závěrů judikatury vyplývá, že postačí předložit plnou moc v kopii – rozsudek NSS ze 17. října 2014, č. j. 4 As 171/2014-25.
⁸      § 26 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii
⁹      K doručení dochází přihlášením se do datové schránky, případně marným uplynutím 10denní lhůty ode dne dodání – tzv. fikce doručení. Podle judikatury platí, že pokud se nepřihlásí do datové schránky osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k dodanému dokumentu, ve lhůtě deseti dnů ode dne, kdy byl dokument dodán do datové schránky, považuje se tento dokument za doručený posledním dnem této lhůty, a to i v případě, že konec lhůty připadne na sobotu, neděli nebo svátek.
¹⁰     Podle § 24 odst. 1 správního řádu nevyzvedne-li si adresát uložené písemnosti/písemnost ve lhůtě deseti dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty – tzv. fikce doručení. Zde se však oproti datovým schránkám pravidlo pro počítání času podle § 40 odst. 1 písm. c) správního řádu již uplatní.
¹¹     Pokud tyto „jiné“ osoby právní zájem na nahlédnutí do spisu neprokáží, správní orgán jim nahlížení do spisu odepře a vydá o tom usnesení podle § 38 odst. 5 správního řádu.
¹²     Pokud osoby uvedené v § 168 odst. 2 stavebního zákona nebo jejich právní nástupci neudělí souhlas s poskytnutím dokumentace stavby, stavební úřad nemůže automaticky její poskytnutí odepřít. Musí posoudit, o jakou část dokumentace stavby se jedná a zda by jejím odepřením nebyla narušena spravedlivá rovnováha mezi právem žadatele na spravedlivý proces či na ochranu jeho hmotných základních práv (typicky práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny) a právem pořizovatele dokumentace stavby či vlastníka stavby na vlastnictví dokumentace a na dispozici s ní.