Zprávy a informace ČKAIT 2021|03

Přesné určení okruhu účastníků řízení je předpokladem řádného provedení každého správního řízení. Nejde přitom jen o formalitu, neboť účastníci řízení musí mít vždy možnost uplatňovat svá procesní práva a k řízení se vyjadřovat. Okruh účastníků územního řízení je širší než okruh účastníků stavebního řízení. Opomenutí některého z účastníků územního a stavebního řízení může mít závažný vliv na zákonnost výsledného rozhodnutí stavebního úřadu ve věci.

Účastníci územního řízení

V územním řízení se řeší principiální střety zájmů všech dotčených subjektů v území při umístění stavby, a proto je do územního řízení zapojen širší okruh osob, například obec, na jejímž území se daný záměr umísťuje. Účastníci územního řízení jsou vymezeni v § 85 stavebního zákona. Finální okruh účastníků řízení v tom kterém řízení v rámci zákonného vymezení stanovuje příslušný stavební úřad. Ze správního řádu se v otázce účastenství používají i u řízení vedených stavebními úřady související procesní ustanovení, a to § 28 ohledně tvrzeného účastenství a § 84 v případě opomenutých účastníků.

Žadatel je jasný

Podle § 85 odst. 1 písm. a) stavebního zákona je účastníkem územního řízení žadatel. Jde o hlavního účastníka řízení, neboť řízení je zahajováno na základě jeho žádosti. Žadatel, kterým může být jak fyzická osoba, fyzická podnikající osoba, tak právnická osoba včetně obce jako veřejnoprávní korporace, je účastníkem územního řízení vždy automaticky, aniž by musel splňovat nějaké další podmínky.

Námitkám obce nemusí stavební úřad vyhovět, obec má mít kvalitní územní plán

Účastníkem územního řízení podle § 85 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je také obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn. Obdobně jako žadatel má obec postavení účastníka řízení za všech okolností, bez jakékoliv další specifikace projednávaného záměru. Nezáleží tedy na tom, zda obec bude nějakým způsobem dotčena na svých věcných právech k nemovitostem, tato bude účastníkem řízení vždy.

Stavební úřad se námitkami obce, pokud nepřekračují její pravomoc, zabývá v odůvodnění výsledného územního rozhodnutí. Vyhovění žádosti žadatele o vydání územního rozhodnutí však není v žádném případě vázáno na souhlas obce.

Obec jako účastník řízení může uplatňovat významná procesní práva, například uplatňovat námitky k ochraně zájmů obce a občanů obce podle § 89 odst. 4 stavebního zákona. Takto vymezený okruh možných námitek je stanoven poměrně obecně a neurčitě. Zahrnuje širokou škálu zájmů, které vycházejí ze základního poslání obce jako subjektu zodpovědného za rozvoj svého území, péči o potřeby občanů a ochranu veřejných zájmů.

Obec by měla rozvoj svého území efektivně regulovat, a to prostřednictvím příslušné územně plánovací dokumentace, kterou vydává formou opatření obecné povahy v samostatné působnosti. Územně plánovací dokumentace je totiž závazným podkladem pro umísťování staveb v území.

Vlastník nebo oprávněná osoba z jiného věcného práva musejí být vždy informováni

Podle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona je účastníkem územního řízení vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn. Zařazení této osoby mezi účastníky územního řízení směřuje především k ochraně jejích vlastnických práv, kdy by vlastník měl vždy vědět, co se s jeho majetkem děje. K žádosti o vydání územního rozhodnutí proto musí být doložen jeho souhlas podle § 184a stavebního zákona. (Pokud žadatel není sám vlastník pozemku nebo stavby, na kterém má být požadovaný stavební záměr uskutečněn.)

Účastníkem územního řízení je i ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku nebo stavbě: věcné břemeno (služebnost či reálné břemeno), zástavní právo, podzástavní právo, právo zadržovací a předkupní právo. Podmínkou je, že toto věcné právo bylo smluvními stranami sjednáno a vloženo do katastru nemovitostí.

Tyto osoby jsou opět účastníky řízení automaticky, bez nutnosti splnění dalších podmínek. I zde vedle žadatele jde navíc o hlavní účastníky řízení (viz § 87 odst. 1 poslední věta stavebního zákona), kteří se uvádí ve výrokové části územního rozhodnutí.

Pokud se tedy umísťuje stavba na pozemku, na němž má banka v katastru nemovitostí zapsáno zástavní právo, či někdo jiný bude mít k tomu pozemku např. věcné břemeno (průjezdu, průchodu, služebnosti inženýrských sítí aj.), nesmí stavební úřad na tyto osoby nikdy zapomenout, neboť územní rozhodnutí nemůže nabýt právní moci, pokud není těmto účastníkům řízení doručeno. V řízení s velkým počtem účastníků, což v souladu s § 144 odst. 1 správního řádu znamená v řízení s více než 30 účastníky, doručuje stavební úřad i těmto osobám stále jednotlivě (prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, poštou), nejde-li o specifika územního řízení vedeného podle liniového zákona.

Soused nemusí být vždy účastníkem územního řízení

Velmi významnou skupinu účastníků řízení tvoří podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám a pozemkům může být územním rozhodnutím přímo dotčeno. Tyto účastníky musí stavební úřad posoudit a zhodnotit v každé projednávané věci. Aby stavební úřad dospěl k závěru, že „soused“ je účastníkem územního řízení, musí pro to být splněny dvě podmínky, a to jak existence vlastnického nebo věcného práva této osoby k sousedním pozemkům a stavbám, tak možnost přímého dotčení na těchto jejich vlastnických či jiných věcných právech v důsledku umístění stavby. „Sousedé“ jsou množinou účastníků územního řízení, která v praxi vyvolává časté interpretační problémy. Mnohé z nich již vyložila judikatura, jiné jsou věcí individuální správní úvahy stavebního úřadu v konkrétním případě. Zásadní byl v tomto směru nález Ústavního soudu z 22. března 2000, kdy bylo opuštěno dosavadní chápání „sousedních“ pozemků pouze na sousední „mezující“ pozemky. Sousedním pozemkem tedy není jen pozemek mající společnou hranici s pozemkem, na kterém má být stavba realizována, ale sousedství je chápáno šířeji, neboť účinky stavby se neprojevují jen v hranicích stavebního pozemku, ale mohou mít významný dopad i na další pozemky.

Stavební úřad tedy musí vždy pečlivě zkoumat a hodnotit, kdo bude účastníkem územního řízení v konkrétní věci. Aby se i vzdálený „soused“ stal účastníkem územního řízení, musí stavební úřad dojít k závěru, že jeho vlastnické nebo jiné věcné právo k pozemku nebo stavbě může být územním rozhodnutím přímo dotčeno. Toto stavební úřad posuzuje především s ohledem na umístění stavby na pozemku, s ohledem na velikost pozemku a umístění stavby na něm, technické parametry stavby, účel jejího užívání, odstupové vzdálenosti atd. Je na správním uvážení stavebního úřadu, jak posoudí přímou dotčenost a koho vezme jako přímé dotčené. Z judikatury vyplývá, že přímo dotčen předmětným záměrem bude soused nepochybně v případě stínění, hluku, vibrací, zvýšením dopravy v případě realizace záměru, zhoršení výhledu apod. V případě těchto osob jde o tzv. vedlejší účastníky řízení.

Tvrzené účastenství nemá odkladný účinek, může ale vést k novému rozhodnutí

Probíhá-li územní řízení a určitá osoba, která nebyla do tohoto řízení vzata jako jeho účastník, se domnívá, že jím je, může se podáním učiněným u stavebního úřadu během vedeného řízení přihlásit za účastníka řízení postupem podle § 28 správního řádu. O tom, zda tato osoba je, či není účastníkem tohoto řízení, vydá stavební úřad usnesení, jež se oznámí pouze této osobě.

Když stavební úřad usnesením rozhodne, že tato osoba není účastníkem řízení a ona by s tímto závěrem nebyla spokojena, může pak proti tomuto usnesení podat odvolání, o němž musí rozhodnout nadřízený orgán. Podané odvolání však nemá odkladný účinek, není důvodem pro přerušení vedeného územního řízení, záměr je stavebním úřadem dále projednáván a může být i rozhodnuto ve věci.

Pokud by se stalo, že nadřízený orgán posoudí na základě podaného odvolání otázku účastenství této osoby jinak než stavební úřad, pak podle § 28 odst. 2 správního řádu platí, že tato osoba je oprávněna učinit úkon, který v řízení mezitím zmeškala (např. podání námitek), do 15 dnů od oznámení rozhodnutí o odvolání. Kdyby nastala situace, že by stavební úřad v řízení pokračoval dál a vydal již i územní rozhodnutí a až následně došlo odvolací rozhodnutí z kraje s jiným závěrem ohledně účastenství této osoby, pak by tato osoba mohla u stavebního úřadu podat žádost o vydání nového rozhodnutí ve věci podle § 101 písm. a) správního řádu.

Opomenutí účastnící mohou podat námitky do roka od oznámení rozhodnutí

Může však nastat i případ, kdy stavební úřad vedl územní řízení a vydal výsledné územní rozhodnutí ve věci a až poté se o této skutečnosti dozví osoba, která se domnívá, že také měla být účastníkem tohoto řízení jako vedlejší účastník. Pro tyto situace počítá správní řád v § 84 odst. 1 s možností podání odvolání této osoby jako opomenutého účastníka, a to ve lhůtě do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do jednoho roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků.

Odvolání se podává u stavebního úřadu, který jej postupuje k rozhodnutí nadřízenému orgánu. V odvolacím řízení je pak třeba dbát oprávněných zájmů účastníků, kteří byli v dobré víře. Je tak například nutné rozlišit případy, kdy s opomenutým účastníkem bylo v průběhu řízení jednáno a rozhodnutí mu „pouze“ nebylo doručeno a situace, kdy určitá osoba nebyla vůbec do okruhu účastníků řízení zahrnuta, nebylo s ní v průběhu řízení jednáno a nemohla v něm tedy uplatňovat své oprávněné zájmy. Vada popsaná v druhém případě bude mít podle judikatury zpravidla vliv na zákonnost takového rozhodnutí.

Účastníci stavebního řízení

Okruh účastníků stavebního řízení je stanoven úžeji než v případě řízení územního. Podmínky samotného umístění stavby do území již byly vyřešeny v rámci územního řízení. Hlavním cílem stavebního řízení je řešení výhradně technických otázek souvisejících s prováděním stavby a případně i užíváním stavby. Ve stavebním řízení se může stát další osoba účastníkem skutečně jen tehdy, mohou-li být její práva prováděním stavby přímo dotčena. Výčet účastníků stavebního řízení stanovuje přímo stavební zákon v § 109. Opět však mohou být využita související procesní ustanovení správního řádu a to § 28 ohledně tvrzeného účastenství a § 84 v případě opomenutých účastníků. Za stanovení finálního okruhu účastníků stavebního řízení je opět odpovědný stavební úřad.

Judikatura zde dovodila závěr, že jestliže všechny otázky, které zakládají přímé dotčení práv vlastníka sousedního pozemku, byly beze zbytku vyřešeny v územním řízení a ve stavebním řízení nedozná toto řešení žádných změn, pak není důvod přibírat takto dotčeného souseda jako účastníka do stavebního řízení. Ochranu jeho práv totiž v takovém případě dostatečně zajišťuje jeho účast v řízení územním. Naopak pokud dotčení práv souvisí se skutečností, která byla poprvé řešena teprve ve stavebním řízení nebo která oproti územnímu rozhodnutí doznala ve stavebním řízení podstatných změn, je třeba souseda do stavebního řízení přizvat jako účastníka; jinak půjde o účastníka opomenutého.

Stavebník nemusí být vlastníkem

Podle § 109 písm. a) stavebního zákona je v pozici účastníka řízení v prvé řadě stavebník, který je definován v § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona. Ten je jakožto žadatel o vydání stavebního povolení vždy osobou, které přísluší postavení tzv. hlavního účastníka řízení. Jestliže je pozemek nebo stavba ve spoluvlastnictví více osob, pak stavebníkem mohou být buď všichni spoluvlastníci této nemovitosti, nebo pouze někteří či jeden z nich. Stavebníkem nemusí být výhradně osoba, která je vlastníkem pozemku nebo stavby, na nichž má být požadovaná stavba prováděna, musí však své právo k realizaci stavby na nemovitosti ve vlastnictví jiné osoby prokázat souhlasem podle § 184a stavebního zákona.

Účastníci mohou ve stavebním řízení řešit už jen technické otázky

Pokud bude předmětem stavebního záměru provedení změny dokončené stavby nástavbou, přístavbou nebo stavebními úpravami, bude právo účastenství ve stavebním řízení náležet podle § 109 písm. b), c) a d) stavebního zákona též vlastníkovi stavby, pozemku či osobě, která má právo odpovídající věcnému břemenu. Samozřejmou podmínkou však je, že jejich práva mohou být přímo dotčena prováděním stavby. V takovém případě půjde o tzv. hlavní účastníky řízení. Tyto osoby musí být vždy uvedeny ve výrokové části stavebního povolení, toto pak nemůže nabýt právní moci, není-li těmto účastníkům doručeno. V řízení s velkým počtem účastníků, což v souladu s § 144 odst. 1 správního řádu znamená v řízení s více než 30 účastníky, doručuje stavební úřad i těmto osobám stále jednotlivě (prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, poštou).

Dotčeni na svých právech mohou být i vzdálenější sousedé

Ustanovení § 109 písm. e) a f) stavebního zákona uvádí, že účastníkem stavebního řízení je dále vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, případně osoba s právy věcného břemene k sousednímu pozemku, může-li být jejich vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno (stíněním, hlukem, prachem, pachem, zápachem, kouřem, vibracemi, světlem apod.). Stavební úřad musí vždy individuálně a pečlivě zkoumat, kam až hranice sousedství sahá. Podle nálezu Ústavního soudu z 22. března 2000 sousedním pozemkem není jen ten, který má společnou hranici s pozemkem, na němž má být stavba provedena. Zde se jedná o tzv. vedlejší účastníky řízení. I v případě stavebního řízení se uplatňuje možnost osoby přihlásit se do probíhajícího řízení postupem podle § 28 správního řádu a po vydání rozhodnutí jako opomenutý účastník v souladu s § 84 odst. 1 správního řádu se stejnými závěry, jaké byly uvedeny pro územní řízení.

Účastníci společného územního a stavebního řízení

Pro úplnost je nutné dodat, že stavební zákon v § 94k vymezuje rovněž účastníky společného řízení, jejichž okruh je stanoven v kombinaci účastníků územního řízení a účastníků stavebního řízení s tím, že jejich vymezení je soustředěno na širší vymezení účastníků řízení ve smyslu účastenství v územním řízení.

JUDr. Eva Kuzmová
právní poradna ČKAIT, brno@ckait.cz, 545 574 310

Spolky nejsou účastníky „běžných“ územních ani stavebních řízení již čtvrtým rokem

Od 1. ledna 2018 již spolky nejsou účastníky „běžných“ územních

(§ 85 stavebního zákona) ani stavebních (§ 109 stavebního zákona) řízení, neboť při vymezení účastníků řízení není již ve stavebním zákoně odkazováno na „osoby, o nichž tak stanoví zvláštní právní předpis“. (Poznámka: Stavební zákon do 31. prosince 2017 v § 85 odst. 2 písm. c) a § 109 písm. g) odkazoval na další zákony, ze kterých vyplývá účastenství jiných osob, které mohou uplatňovat, pokud se stanou účastníky řízení, námitky v rozsahu, v jakém je projednávaným záměrem dotčen veřejný zájem, jehož ochranou se podle zvláštního právního předpisu zabývá.)

Spolky se ale mohou účastnit i nadále jako tzv. dotčená veřejnost pouze v těch řízeních, které stavební úřad vede jako navazující řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí

(v případech, kdy stavební záměr vyžaduje posouzení vlivů na životní prostředí) za podmínek v tomto zákoně stanovených.

Judikáty k postavení účastníků povolovacích řízení