Zprávy a informace ČKAIT 2021|06

Od počátku přípravy stavebního zákona byly zájmy památkové péče ztotožňovány převážně s nemovitými kulturními památkami. Skutečnost, že předmětem památkové péče jsou i památkově chráněná území, byla dlouho pomíjena. Ochrana architektonického dědictví, památkové rezervace a památkové zóny se objevují systematičtěji v návrhu stavebního zákona vlastně až na základě vnějšího připomínkového řízení.

Ochranná památková pásma bez ochrany stávajících památkářů

Řada subjektů téma těchto předmětů ochrany v rámci připomínkového řízení zdůraznila, a možná právě proto lze odkazy na toto dědictví nakonec v paragrafovém znění stavební zákona nalézt. Lze si však postesknout, že jde o ad hoc vsuvky, nikoli o koncepci, na které by byl stavební zákon postaven, což pak bude představovat aplikační limity této normy v budoucnu. I to je důvodem, proč stavební zákon nebyl v době svého schvalování z hlediska památkové péče přijímán pozitivně, a tomu odpovídá i postoj k změnám, které přinesl změnový zákon do zákona o státní památkové péči. O stavební činnosti v ochranných pásmech vymezených podle zákona o státní památkové péči bude rozhodovat stavební úřad. Tohoto posuzování se nebudou účastnit stávající orgány, které chrání národní kulturní památky, kulturní památky, památkové rezervace a památkové zóny. Důvod ochrany je však v případech obou pravomocí fakticky týž. I v ochranných pásmech se neposuzuje kvalita ochranného pásma, ale dopad stavební činnosti na nemovitou kulturní památku, nemovitou národní kulturní památku, památkovou rezervaci nebo památkovou zónu, pro jejichž ochranu bylo ochranné pásmo vymezeno. Hodnoty chráněného statku bude tak i nadále znát nejlépe stávající orgán státní památkové péče a vždy bude platit, že tyto hodnoty jsou spojeny s kvalitami konkrétního statku. Lze se tázat, jak ve dvou soustavách bude reálně zajištěn metodicky shodný přístup.

Toto řešení pak s sebou nese problém známý i ze zásadní novely stávajícího stavebního zákona, když tato zavedla v roce 2018 nový dotčený orgán v podobě úřadů územního plánování. Personální naplnění těchto úřadů bylo jednou ze zásadních slabin tehdejší úpravy. Podobný personální kolaps hrozí i v případě přenosu působnosti orgánu státní památkové péče ve vztahu k ochranným pásmům. Je sice prezentováno, že budou přesunuty úvazky ze stávajících orgánů státní památkové péče do soustavy státní stavební správy, ale reálnost přesunu lidí spojených s těmito úvazky je zřejmá již při porovnání základních čísel. Nově by na úrovni státní stavební správy mělo vzniknout 51 míst „památkářů“, která by měla být kryta přesunem úvazků z 218 úřadů. Nebudou tedy přecházet „celí“ lidé, ale jen dílčí úvazky převážně v rozsahu 0,1 až 0,2 úvazku. Zbytek agendy, včetně úředníků, zůstane na stávajících orgánech státní památkové péče. Kdo tedy reálně bude tuto agendu v soustavě stavebních úřadů vykonávat? Ozvěna roku 2018 a závazných stanovisek orgánů územního plánování zní v tomto případě velmi silně.

Kancelář prezidenta výslovně orgánem státní památkové péče

Tato novela zákona o státní památkové péči nemohla pochopitelně vyléčit všechny bolesti památkové péče.1 Ostatně Legislativní rada vlády ČR přistoupila k návrhu změnového zákona zcela jednoznačně. Co nesouvisí s novým stavebním zákonem, musí pryč. A tak se i v návrhu novely zákona o státní památkové péči stalo. I zde došlo ke dvěma výjimkám, kterými byly jednoznačné zakotvení Kanceláře prezidenta republiky jako orgánu státní památkové péče a vypuštění obsoletního ustanovení § 11 odst. 1 zákona o státní památkové péči.

Systémové změny na podporu ochrany památek přesáhly možnosti této novely

Skutečně systémové problémy státní památkové péče jako například nové vazby na závazky obsažené v Úmluvě o ochraně světového kulturního a přírodního dědictví nebo řešení problematiky příspěvků pro vlastníky nemovitostí, které nejsou kulturními památkami, ale nacházejí se v památkových rezervacích nebo památkových zónách, jsou typickými příklady toho, kde se již přímá vazba na reformu stavební práva prokazuje velmi těžko, a které si hlavně vyžadují jinou metodu práce než připomínkování návrhu změnového zákona z dílny Ministerstva pro místní rozvoj. Tedy nejen na úseku státní památkové péče zůstala řada problémů neřešena, neboť ne všechny problémy státní památkové péče jsou spojeny s problematikou stavebního práva.

Z hlediska mediálního obrazu nového stavebního zákona se může zdát, že jedinými změnami jsou ty, které se týkají integrace působnosti orgánů státní památkové péče do soustavy státní stavební správy, ale nová úprava přinese i odpovědi na dílčí problémy zejména ve vazbě na územní plánování, které jsou dnes sporné. Jde o problematiku změn územních plánů, kde je dotčenost orgánu státní památkové péče v současné době určována jinak než v případě dotčenosti k územnímu plánu jako celku. Níže uvedené stručné shrnutí změn zákona o státní památkové péči dokládá, že pohled na změny, spojený jen s organizací výkonu veřejné správy, by byl nemístně zužující.

Hlavní změny stavebního zákona, které dopadají na památkovou péči

1. Došlo k rozšíření struktury orgánů státní památkové péče. Těmito orgány jsou:

1. obecní úřady obcí s rozšířenou působností,
2. stavební úřady,
3. krajské úřady,
4. Kancelář prezidenta republiky,
5. Ministerstvo kultury.

Role odborné organizace státní památkové péče, kterou je státní příspěvková organizace Ministerstva kultury Národní památkový ústav, byla zachována. Národní památkový ústav plní stejnou funkci ke stavebním úřadům, jakou má v současnosti ve vztahu k dosavadním orgánům státní památkové péče.

2. Role prvoinstančních orgánů státní památkové péče při povolování staveb v režimu stavebního zákona:

1. dotčeným orgánem státní památkové péče pro národní kulturní památky je krajský úřad,
2. dotčeným orgánem státní památkové péče pro kulturní památky a nemovitosti, které nejsou kulturními památkami, ale nacházejí se v památkové rezervaci nebo památkové zóně, je obecní úřad obce s rozšířenou působností,
3. dotčeným orgánem státní památkové péče pro nemovitosti, které nejsou kulturními památkami, ale nacházejí se v ochranném pásmu podle § 17 zákona o státní památkové péči (může jít o ochranné pásmo památkové rezervace, ochranné pásmo památkové zóny, ochranné pásmo nemovité kulturní památky nebo ochranné pásmo nemovité národní kulturní památky), je stavební úřad,
4. dotčeným orgánem státní památkové péče pro území národní kulturní památky Pražský hrad je Kancelář prezidenta ­republiky,
5. dotčeným orgánem je Ministerstvo kultury, jde-li o posuzování zralosti projektů společného zájmu energetické infrastruktury.

3. Forma aktů, ve kterých dotčené orgány formulují své závěry k ochraně zájmů státní památkové péče ve věcech, jež podléhají regulaci podle stavebního zákona:

1. závazné stanovisko – platí pro obecní úřad obce s rozšířenou působností, krajský úřad, Kancelář prezidenta republiky nebo Ministerstvo kultury,
2. správní rozhodnutí – platí pro stavební úřady (zájmy státní památkové péče nebudou posuzovány samostatně v podkladovém aktu pro finální rozhodnutí a jejich posouzení bude součástí až finálního povolení záměru).

4. Dělicí kritérium pro to, kdy orgán státní památkové péče vydává rozhodnutí a kdy závazné stanovisko podle § 14 zákona o státní památkové péče, je nově upraveno v § 14 odst. 8 zákona o státní památkové péči namísto v dosavadním § 44a odst. 3 zákona o státní památkové péči. Orgán státní památkové péče vydává závazné stanovisko podle § 14 odst. 1 nebo 2 zákona o státní památkové péči v případech, navazuje-li na jeho postup rozhodnutí stavebního úřadu podle stavebního zákona; v ostatních případech vydává orgán státní památkové péče rozhodnutí. Na stávajícím věcném řešení se tedy nic podstatného nemění.

5. Nově je vymezen okruh prací na nemovitostech, které nejsou kulturní památkou, ale nacházejí se v památkové rezervaci nebo památkové zóně, vyžadující předem závazné stanovisko orgánu státní památkové péče podle § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči. Jde o následující práce:

1. stavba,
2. změna stavby,
3. terénní úprava,
4. umístění nebo odstranění reklamního zařízení,
5. umístění nebo odstranění reklamního nebo informačního poutače, pokud nejde o reklamní zařízení podle stavebního zákona,
6. odstranění stavby,
7. úprava dřevin ve smyslu § 6a odst. 1 zákona o státní památkové péči nebo
8. udržovací práce na výše uvedené nemovitosti.

I nadále platí možnost deregulace této povinnosti plánem ochrany podle § 6a a dále speciální úprava řešení přípolože podle § 2i odst. 3 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů.

6. Nově je upraven okruh prací v ochranném pásmu podle § 17 zákona o státní památkové péči, při jejichž posouzení bude zájmy státní památkové péče hájit stavební úřad. Jde o povolení záměru definovaného ve stavebním zákoně. Takovým záměrem je:

1. stavba,
2. soubor staveb,
3. zařízení,
4. údržba dokončené stavby nebo
5. terénní úprava.

Zde je třeba připomenout, že posouzení stavebního úřadu nevyžaduje záměr, jenž nezasahuje žádným způsobem do vnějšího vzhledu nemovitosti, která není kulturní památkou, ale nachází se v ochranném pásmu podle § 17 zákona o státní památkové péči.

I nadále pak má obecní úřad obce s rozšířenou působností zachovánu pravomoc při vymezení ochranného pásma určit, u kterých nemovitostí v ochranném pásmu, nejsou-li kulturní památkou, nebo u jakých druhů prací na nich, včetně úpravy dřevin, je vyloučena povinnost posouzení zájmů státní památkové péče.

Role odborné organizace státní památkové péče, kterou je Národní památkový ústav, je ve vztahu k posuzování záměru stavebním úřadem koncipována obdobně jako v § 14 zákona o státní památkové péči.

7. Ustanovení § 44a odst. 4 zákona o státní památkové péči řeší případ pozitivního konfliktu dotčených orgánů státní památkové péče v případě, kdy se nemovitost, která není kulturní památkou, nachází na území památkové rezervace, popř. památkové zóny a současně na území ochranného pásma nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky nebo jiné památkové rezervace, popř. jiné památkové zóny. Typickým příkladem může být ochranné pásmo pražské památkové rezervace, na jehož území se nachází hned několik památkových zón. V takových případech je nadále dotčeným orgánem státní památkové péče obecní úřad obce s rozšířenou působností a nikoliv stavební úřad.

8. Ochranné pásmo se podle § 17 nově vymezuje opatřením obecné povahy a nikoli správním rozhodnutím jako dosud.

9. Pro vymezení nebo změnu ochranného pásma nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace nebo památkové zóny podle § 17 zákona o státní památkové péči již není podmínkou předchozí podnět (návrkrajského úřadu ani dohoda s Ministerstvem kultury.

Role odborné organizace státní památkové péče, kterou je Národní památkový ústav, byla zachována a Národní památkový ústav se povinně vyjadřuje jak k vymezení jakéhokoli ochranného pásma podle § 17 zákona o státní památkové péči, tak k jeho změně nebo zrušení.

10. Analogicky jako v případě dosavadní úpravy v § 14 zákona o státní památkové péči bude mít souhlas s přemístěním stavby podle § 18 odst. 1 zákona o státní památkové péči dvě možné formy. Souhlas podle § 18 odst. 1, je-li vydán krajským úřadem ve věci, o které není příslušný rozhodovat stavební úřad podle zvláštního právního předpisu, je rozhodnutím ve správním řízení, jinak je závazným stanoviskem.

11. Role prvoinstančních orgánů státní památkové péče v rámci územního plánování

1. Ministerstvo kultury je dotčeným orgánem při pořizování:
   - územního rozvojového plánu, což platí pro celé území státu,
   - zásad územního rozvoje, což platí pro celé území státu,
   - další územněplánovací dokumentace, pokud je touto dokumentací řešeno území, ve kterém se nachází památková rezervace nebo nemovitá věc či soubor nemovitých věcí zapsaných na Seznamu světového dědictví,
2. krajský úřad je dotčeným orgánem při pořizování územního plánu nebo regulačního plánu, pokud je jimi řešeno území, ve kterém se nachází národní kulturní památka nebo památková zóna, není-li dotčeným orgánem ministerstvo kultury,
3. obecní úřad obce s rozšířenou působností je dotčeným orgánem při pořizování územního plánu nebo regulačního plánu, pokud je jimi řešeno území, ve kterém se nachází kulturní památka, není-li dotčeným orgánem ministerstvo kultury nebo krajský úřad,
4. stavební úřad je dotčeným orgánem při pořizování územního plánu nebo regulačního plánu, není-li dotčeným orgánem ministerstvo kultury, krajský úřad nebo obecní úřad obce s rozšířenou působností.

Výše uvedená dotčenost je nově konstruována tak, že ten orgán, který se vyjadřoval podle výše uvedených pravidel ke konkrétní územněplánovací dokumentaci, se vyjadřuje i k jakékoli změně této územněplánovací dokumentace (platí to i v případě, kdy změnou není dotčena ta část území, která byla rozhodující pro určení dotčenosti při projednávání územněplánovací dokumentace jako celku). Jako příklad lze uvést situaci, kdy se k územnímu plánu obce vyjadřoval krajský úřad, neboť se v řešeném území nachází národní kulturní památky. Ke změně tohoto územního plánu se rovněž bude vyjadřovat krajský úřad, a to bez ohledu na skutečnost, zda se v území, které je dotčeno změnou, nachází národní kulturní památka.

Kancelář prezidenta republiky nemá postavení dotčeného orgánu státní památkové péče v rámci územního plánování.

12. Role prvoinstančních orgánů k zabezpečení nepředvídaného archeologického nálezu, k němuž došlo při přípravě nebo provádění stavby podle stavebního zákona:

1. krajský úřad při provádění obnovy národní kulturní památky,
2. obecní úřad obce s rozšířenou působností při provádění obnovy kulturní památky nebo prací na nemovitosti, která není kulturní památkou, ale nachází se v památkové rezervaci nebo památkové zóně,
3. Kancelář prezidenta republiky pro území národní kulturní památky Pražský hrad,
4. stavební úřad pro ostatní případy, není-li dotčeným orgánem krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností nebo Kancelář prezidenta republiky.

13. Postavení prvoinstančních orgánů státní památkové péče v rámci přestupkového řízení a správní tresty. Tato problematika je řešena následovně:

1. obecní úřad obce s rozšířenou působností řeší přestupky na úseku státní památkové péče s výjimkou problematiky ochranných pásem podle § 17 zákona o státní památkové péči ve stávajícím rozsahu, může uložit pokutu až do výše 2 000 000 Kč,
2. stavební úřad řeší přestupky na úseku státní památkové péče, které se dotýkají protiprávního jednání v ochranných pásmech podle § 17 zákona o státní památkové péči, může uložit pokutu až do výše 2 000 000 Kč,
3. krajský úřad řeší přestupky na úseku státní památkové péče ve stávajícím rozsahu, může uložit pokutu až do výše 4 000 000 Kč,
4. Kancelář prezidenta republiky řeší přestupky spáchané na území národní kulturní památky Pražský hrad, s ohledem na jejich charakter může uložit pokutu až do výše 2 000 000 Kč nebo převážně až do výše 4 000 000 Kč,
5. Ministerstvo kultury řeší přestupky na úseku státní památkové péče ve stávajícím rozsahu, může uložit zákaz činnosti až na dva roky nebo nově i pokutu až do výše 4 000 000 Kč.

14. Na území národní kulturní památky Pražský hrad může archeologický výzkum provádět výlučně Archeologický ústav AV ČR.

15. S účinností od 1. července 2023 bylo vypuštěno časové omezení platnosti plánu ochrany památkové rezervace nebo památkové zóny podle § 6a. Tedy pro plán ochrany památkové rezervace nebo památkové zóny, který nabyl účinnosti po 1. červenci 2013, nebude platit stávající omezující časová klauzule deset let vyplývající z § 6a odst. 2 zákona o státní památkové péči.

16. Pouze z terminologického hlediska bylo upraveno znění § 15 odst. 4 a § 23 odst. 5, aby znění těchto ustanovení respektovalo terminologii nového stavebního zákona. Na okraj lze podotknout, že až do této změny byla v § 15 odst. 4 zákona o státní památkové péči použita terminologie nikoli stávajícího stavebního zákona z roku 2006, ale stavebního zákona z roku 1976, ze které vycházel zákon o státní památkové péči při svém
schválení.

17. Bez náhrady byla vypuštěna obsoletní úprava obsažená v § 11 odst. 1 zákona o státní památkové péči a stávající odstavce 2 a 3 byly označeny jako 1 a 2.

18. Při změně ochranného pásma nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace nebo památkové zóny, které bylo vymezeno podle dosavadních právních předpisů, se postupuje podle nového znění § 17 zákona o státní památkové péči. Je tedy bezpředmětné, kdy bylo ochranné pásmo nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace nebo památkové zóny vymezeno, při jeho změně se bude postupovat podle nové úpravy a změna bude provedena opatřením.

1 Přehled slabých míst obsahuje např. článek Vajčner, Jiří; Zídek, Martin: Návrh zákona o ochraně památkového fondu, in: Stavebnictví, 2016, č. 05/2016, str. 54–60, ISSN 1802-2030.