Zprávy a informace ČKAIT 2021|02

V minulém vydání časopisu Z+i č. 1/2001 článek „Fikce souhlasu platí již od ledna 2021“ upozornil na tuto významnou změnu v povolování staveb schválenou společně s tzv. liniovým zákonem.

Od 1. ledna 2021 nabyl účinnosti zákon č. 403/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů a další související zákony. Tímto zákonem byl novelizován jak § 149 správního řádu upravující rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem, tak § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona řešící do konce roku 2020 přezkum závazných stanovisek vydaných pro účely řízení podle stavebního zákona.

Důvodem této novelizace úpravy závazných stanovisek správních orgánů byly zejména průtahy při jejich vydávání, což bylo identifikováno jako závažná příčina neúměrného zpožďování realizace staveb v České republice.

Prolínání správního řádu a stavebního zákona

Základní požadavek spolupráce stavebních úřadů s dotčenými orgány se prolíná celou úpravou stavebního zákona a váže se i na základní úpravu obsaženou ve správním řádu, konkrétně na § 136 a 149 správního řádu.

Vztah stavebního zákona a správního řádu je upraven v § 192 odst. 1 stavebního zákona, kde je stanoveno, že na postupy a řízení vedená podle stavebního zákona se použijí ustanovení správního řádu, pokud ustanovení stavebního zákona nestanoví jinak. V obecné poloze vyjadřuje tento vztah mezi oběma právními předpisy § 1 odst. 2 správního řádu, když říká, že tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. Jedná se o právní princip stanovující použití speciální právní úpravy (stavebního zákona) před obecnou. Závazná stanoviska jsou ve stavebním zákoně řešena pouze částečně, a proto v neupravených věcech této oblasti používáme pro potřeby vydání výsledného rozhodnutí stavebního úřadu ve věci rovněž i příslušná ustanovení správního řádu.

Dotčené orgány a jejich formy vyjadřování

Postavení dotčených orgánů ve správním řízení obecně upravuje § 136 správního řádu. Podle zásady vyjádřené v § 2 odst. 4 správního řádu musí správní orgán dbát na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem, resp. všemi veřejnými zájmy, kterých se předmět správního řízení dotýká. Dotčené orgány na základě zvláštních zákonů právě participují na ochraně veřejných zájmů, které by mohly být dotčeny při územně plánovací činnosti, při umísťování a povolování staveb, terénních úprav a zařízení nebo jejich změn, při užívání staveb, případně při jejich odstraňování. V rámci veškeré stavební činnosti v území se střetávají různé veřejné zájmy, které je třeba vzájemně skloubit.

Z ustanovení § 136 odst. 1 písm. a) správního řádu vyplývá, že dotčenými orgány jsou orgány, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Podle § 136 odst. 1 písm. b) správního řádu jsou dále dotčenými orgány správní orgán a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydání závazného stanoviska (§ 149 odst. 1) nebo vyjádření, které je podkladem rozhodnutí správního orgánu.

Závazná stanoviska dotčených orgánů

Podle § 4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona vydávají dotčené orgány závazná stanoviska pro rozhodnutí nebo pro jiné úkony autorizovaného inspektora, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak.

Co je závazným stanoviskem, definuje obecně § 149 odst. 1 správního řádu. Jedná se o úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.

Závazná stanoviska vydávají dotčené orgány v zákonem stanovených případech, v zákonem stanoveném rozsahu a zákonem stanoveným způsobem. Zákon by měl stanovit působnost dotčeného orgánu, co dotčený orgán v rámci závazného stanoviska posuzuje, z jakých hledisek se vyjadřuje, co je obsahem závazného stanoviska. Tyto podmiňující úkony jsou závaznými stanovisky podle § 149 správního řádu, pokud odpovídají znakům vymezeným v odst. 1 tohoto ustanovení.

Závazné stanovisko dotčeného orgánu je tedy úkonem podle části čtvrté správního řádu, nicméně úkonem specifickým, neboť jeho obsah je závazný pro výrokovou část meritorního rozhodnutí stavebního úřadu ve věci (územního rozhodnutí, společného povolení, stavebního povolení atd.). To znamená, že stavební úřad, který vydává výsledné rozhodnutí, se jím musí při vydání svého rozhodnutí řídit a rozhodnout v souladu s ním. V případě, že by nějaké závazné stanovisko dotčeného orgánu bylo ve věci nesouhlasné, pak stavební úřad musí v souladu s § 149 odst. 6 správního řádu žádost rozhodnutím zamítnout.

Vyjádření dotčeného orgánu je pouze podkladem pro další rozhodování

Jedná-li se však o vyjádření či stanovisko dotčeného orgánu, nikoliv přímo o závazné stanovisko, situace je jiná. I tady platí, že zvláštní zákony měly stanovit zákonným zmocněním vydávání těchto úkonů podle části čtvrté správního řádu, jedná se však pouze o podklad (nikoli přímo závazný) pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 50 správního řádu. Zde pak platí, že pokud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci.

Je tedy možné, aby stavební úřad vydávající výsledné rozhodnutí překonal toto vyjádření dotčeného orgánu svou úvahou opírající se o zákonné argumenty a meritorní akt ve věci vydal i přes nesouhlas tohoto orgánu. Svůj postup však musí ve výsledném rozhodnutí řádně odůvodnit.

V této souvislosti je nutné poznamenat, že nová právní úprava popisovaná níže dopadá pouze na ty podmiňující úkony dotčených orgánů, které mají charakter závazných stanovisek, nikoliv vyjádření, u nichž tato povaha absentuje.

Nová úprava závazného stanoviska podle § 149 odst. 4 a 5 správního řádu

Podle § 149 odst. 4 správního řádu dotčený orgán vydá své závazné stanovisko bez zbytečného odkladu, nejpozději do 30 dnů ode dne, kdy byl o vydání závazného stanoviska požádán. K této lhůtě se připočítá doba až 30 dnů, bude-li nezbytné nařídit ohledání na místě nebo jde-li o zvlášť složitý případ.

Nové ustanovení § 149 odst. 5 správního řádu upravuje postup dotčeného orgánu v případě, kdy žádost o vydání závazného stanoviska nemá předepsané náležitosti nebo trpí jinými vadami. V tom případě dotčený orgán vyzve žadatele k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků žádosti.

Závazné stanovisko je úkon podle části čtvrté správního řádu a na jeho vydání, resp. na jednotlivé úkony v postupu vedoucímu k jeho vydání, se vztahuje § 154 a násl. správního řádu. Podáním „žádosti o vydání závazného stanoviska“ k dotčenému orgánu však není zahajováno správní řízení, není proto možné postup vydávání závazného stanoviska přerušit či zastavit. Z tohoto důvodu je stanoven speciální postup pro odstraňování vad žádosti o vydání závazného stanoviska. V případě, že se bude jednat o tzv. podstatné vady žádosti a žadatel je ve stanovené lhůtě neodstraní, dotčený orgán sdělí žadateli, že závazné stanovisko nelze vydat. Za podstatné vady žádosti lze podle důvodové zprávy považovat především skutečnost, kdy žadatel k žádosti o vydání závazného stanoviska nepřiloží listiny a důkazy, které jsou pro posouzení souladu záměru s veřejným zájmem podstatné.

Po dobu odstraňování vad žádosti lhůta pro vydání závazného stanoviska neběží. Není tedy možné, aby během této doby došlo k fikci závazného stanoviska. Ode dne odstranění vad (tedy okamžikem, kdy toto odstranění vad obdrží dotčený orgán) žádosti počne běžet nová 30denní lhůta pro vydání závazného stanoviska. Správní řád nevylučuje, aby za zákonem daných podmínek byla tato „nová“ lhůta prodloužena také až o 30 dnů. Má-li být cílem této novely odstranění průtahů při vydávání závazných stanovisek dotčenými orgány, nemělo by však být využívání této možnosti ze strany dotčených orgánů pravidlem.

Následkem neodstranění vad žádosti, které brání vydání závazného stanoviska, může být pouze písemné sdělení dotčeného orgánu žadateli, že závazné stanovisko nemůže být vydáno. Nepostačuje sdělení ústní nebo telefonické. Dotčený orgán tedy nevydává usnesení o zastavení řízení nebo o odložení žádosti anebo rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vydání závazného stanoviska.

Správní řád v § 149 odst. 4 obecně nespojuje s nedodržením lhůty pro vydání závazného stanoviska žádné následky, s výjimkou obecné možnosti ochrany žadatele proti nečinnosti (§ 80 správního řádu). Tyto následky jsou stanoveny až stavebním zákonem.

Nová úprava závazného stanoviska podle § 4 odst. 9 a 10 stavebního zákona

Pokud jde o lhůtu pro vydání závazného stanoviska včetně možnosti jejího prodloužení, platí výše uvedená obecná úprava správního řádu. K tomu stavební zákon v § 4 odst. 9 žádnou speciální úpravu lhůt nepřináší. Upřesňuje však, že o prodloužení lhůty k vydání závazného stanoviska podle správního řádu vydá dotčený orgán usnesení, které se pouze poznamená do spisu, a o této skutečnosti dotčený orgán žadatele vyrozumí. Jestliže však není závazné stanovisko dotčeného orgánu vydáno v zákonem stanovené lhůtě pro jeho vydání, považuje se za souhlasné závazné stanovisko a bez podmínek.

Tato fikce nastává automaticky uplynutím lhůty pro vydání závazného stanoviska (30denní nebo prodloužené). Stavební zákon, až na výslovné výjimky, počítá s tím, že závazná stanoviska k žádosti o vydání územního rozhodnutí, stavebního povolení, společného povolení a dalších přikládá žadatel/stavebník.

Jak přikládat k žádosti fiktivní stanovisko

Fiktivní závazné stanovisko ke svému stavebnímu záměru, byť souhlasné a bez podmínek, však k žádosti přiložit nemůže. Zde přichází v úvahu dvě možnosti, a to že žadatel o vydání povolení v žádosti uvede, že vzniklo fiktivní závazné stanovisko a vůči kterému dotčenému orgánu. V souladu s principem dobré správy si pak stavební úřad sám tuto skutečnost u příslušného dotčeného orgánu ověří. Nebo je možné k žádosti o vydání povolení doložit osvědčení o nastalé fikci, které by vydal na základě žádosti dotčený správní orgán; toto osvědčení by bylo vydáno postupem podle části čtvrté správního řádu, a jeho obsahem by bylo sdělení o tom, že fikce nastala.

Fiktivní souhlas může zrušit nadřízený orgán

V zájmu ochrany veřejných zájmů se v § 4 odst. 10 stavebního zákona zakládá nadřízenému správnímu orgánu pravomoc, aby v případě, že nebyly splněny předpoklady pro vydání souhlasného závazného stanoviska bez podmínek, vydal nové závazné stanovisko, kterým se fiktivní závazné stanovisko vzniklé podle odstavce 9 ruší. Nové závazné stanovisko lze vydat do šesti měsíců od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno. Není však stanoveno, že by k tomu nemohlo dojít dříve, samozřejmě nejdříve po vzniku fiktivního závazného stanoviska.

Půjde především o situace, kdy měl dotčený orgán vydat nesouhlasné závazné stanovisko, neboť záměr je v rozporu s ochranou veřejného zájmu chráněného podle jiného právního předpisu, ale v zákonem stanovené lhůtě tak neučinil, lhostejno z jakých důvodů. Ustanovení § 4 odst. 10 stavebního zákona představuje speciální úpravu ve vztahu ke správnímu řádu, kterou lze použít pouze u fiktivního závazného stanoviska a jeho náhrady závazným stanoviskem správního orgánu nadřízeného dotčenému orgánu, který jej měl vydat, není-li možné chránit konkrétní veřejný zájem jinak. Zákon neupravuje, jaká skutečnost má být impulzem pro postup nadřízeného orgánu. Impulzem může být podnět od žadatele nebo i od dotčeného orgánu samotného, případně od stavebního úřadu. Nadřízený orgán musí v novém závazném stanovisku splnit požadavky, které na obsah závazného stanoviska klade § 149 odst. 2 správního řádu.

Podle § 149 odst. 9 správního řádu je zrušení nebo změna závazného stanoviska v případě, že rozhodnutí, které jím bylo podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem pro obnovu řízení, což může působit pro stavebníka značnou nejistotu a další problémy popsané v článku „Fikce souhlasu platí již od ledna 2021“ v Z+i č. 1/2021.

Závěrem je nutné upozornit, že úprava fikce souhlasného závazného stanoviska bez podmínek a možnosti jeho zrušení se neuplatní v případě závazných stanovisek podle § 4 odst. 12 stavebního zákona.

Možnosti napadnutí závazného stanoviska

Od ledna 2021 je úprava možností, jak lze napadnout závazné stanovisko, obsažena plně pouze ve správním řádu. Stavební zákon k této problematice nově nic specifického nestanoví.

Podle správního řádu přichází v úvahu dva způsoby

• Prvním z nich je možnost účastníka řízení podat odvolání proti výslednému meritornímu rozhodnutí stavebního úřadu ve věci (územnímu rozhodnutí, společnému povolení či stavebnímu povolení) a v tomto odvolání napadnout obsah závazného stanoviska dotčeného orgánu.
• Druhým způsobem je pak dát podnět na přezkum závazného stanoviska přímo k nadřízenému dotčenému orgánu. Tento podnět může podat kdokoliv. Přezkumné řízení lze zahájit (nejpozději) do jednoho roku od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno; závazné stanovisko nelze v přezkumném řízení zrušit nebo změnit po uplynutí 15 měsíců od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno. To nevylučuje možnost přezkoumání nezákonného závazného stanoviska například ještě před podáním žádosti o vydání rozhodnutí v prvním stupni. Zákon neříká, kdy lze zahájit přezkumné řízení nejdříve, ale kdy tak lze učinit nejpozději.

Je však třeba připomenout, že na přezkoumání závazného stanoviska není právní nárok, a že se na jeho přezkum vztahují stejné požadavky jako na přezkum správního rozhodnutí. Zrušení nebo změna závazného stanoviska v případě, že rozhodnutí, které jím bylo podmíněno, již nabylo právní moci, je důvodem pro obnovu řízení podle § 149 odst. 9 správního řádu.

Změny pro koordinované závazné stanovisko podle § 4 odst. 7 stavebního zákona

Nová úprava závazného stanoviska podle správního řádu a stavebního zákona se vztahuje i na koordinované závazné stanovisko podle ustanovení § 4 odst. 7 stavebního zákona.

Koordinované závazné stanovisko je správní úkon učiněný dotčeným orgánem příslušným na základě několika zvláštních právních předpisů k téže věci, například k posouzení dokumentace pro vydání územního rozhodnutí, která je připojována k žádosti. Zahrnuje požadavky na ochranu všech veřejných zájmů, které dotčený orgán hájí podle všech dotčených zvláštních zákonů. Slouží k provázání všech uplatněných požadavků v dané věci tak, aby nebyly duplicitní, částečně se nepřekrývaly nebo si neprotiřečily.

Tento postup přináší na jedné straně výrazné zjednodušení pro žadatele, ale na druhé straně zvýšené nároky na úřad, který je příslušný k vydání koordinovaného závazného stanoviska v rámci svého obecního úřadu.

Stejně jako pro závazné stanovisko platí i pro koordinované závazné stanovisko lhůta pro vydání, včetně jejího prodloužení, podle obecné úpravy správního řádu. Z toho plyne i skutečnost, že bude-li se prodlužovat lhůta pro vydání koordinovaného závazného stanoviska (§ 149 odst. 7 správního řádu ve spojení s § 4 odst. 9 stavebního zákona) bude tímto prodloužena lhůta pro vydání koordinovaného závazného stanoviska jako celku a tím dojde k faktickému prodloužení lhůt i pro vydání dílčích výstupů.

Stejně platí pro koordinované závazné stanovisko i zákonná fikce podle § 4 odst. 9 věta druhá stavebního zákona, kdy marným uplynutím lhůty pro jeho vydání se považuje koordinované závazné stanovisko za souhlasné, bez podmínek (vzniká fiktivní koordinované závazné stanovisko).

V praxi samozřejmě často mohou nastat problémy při vydání dílčích výstupů. Hrozí-li, že by v důsledku nedodání dílčího stanoviska nastala fikce podle § 4 odst. 9 věta druhá stavebního zákona pro celé koordinované závazné stanovisko, pak je ze strany správního orgánu na místě aplikovat § 140 odst. 3 správního řádu a vyloučit toto dílčí závazné stanovisko do samostatného „řízení o vydání závazného stanoviska“. Situace by mohla vypadat tak, že žadatel obdrží koordinované závazné stanovisko o věcech, které byly vyřízeny v termínu v souladu se zákonem a ve zbytku nastane zákonná fikce ve smyslu § 4 odst. 9 věta druhá stavebního zákona – dílčí závazné stanovisko se bude považovat za souhlasné, bez podmínek (vzniká fiktivní závazné stanovisko).

Přechodná ustanovení nejsou, i pro dříve zahájená správní řízení platí fikce souhlasu

Podstata přechodných ustanovení novel či nových zákonů je obecně v tom, že tyto pamatují a upravují případy, kdy může být za určitých okolností a podmínek používána po účinnosti novely či nového zákona ještě i stará právní úprava.

Novela stavebního zákona a správního řádu provedená zákonem č. 403/2020 Sb. však ve vztahu k závazným stanoviskům žádná přechodná ustanovení neobsahuje. Pozor, zde tedy neplatí, že se zahájená správní řízení a postupy podle stavebního zákona dokončí podle dosavadní právní úpravy. Od ledna 2021 platí plně nová právní úprava závazných stanovisek podle správního řádu a stavebního zákona, a to i ve vztahu k žádostem o vydání závazného stanoviska, které byly podány ještě na konci roku 2020 a dotčený orgán se k nim formou závazného stanoviska doposud nevyjádřil.

Zde však platí, že lhůta pro vznik fiktivního závazného stanoviska upravená v § 4 odst. 9 stavebního zákona ve spojení s § 149 odst. 4 správního řádu počne běžet až od 1. ledna 2021. Zákon nemůže působit retroaktivně – podle právní úpravy platné a účinné do 31. prosince 2020 nemohlo fiktivní závazné stanovisko vzniknout.

Byla-li žádost o vydání závazného stanoviska podána např. 1. prosince 2020, neznamená to, že již od tohoto dne aplikujeme lhůtu pro vydání závazného stanoviska, jejímž marným uplynutím dochází k jeho fikci. Tato lhůta i ve vztahu k takovéto žádosti počne běžet až 1. ledna 2021.

Bez přechodných ustanovení nelze dovozovat účinnost nové právní úpravy zpětně, tedy přede dnem nabytí účinnosti zákona. Jelikož zákon neobsahuje speciální přechodná ustanovení, platí, že i lhůty v něm nově stanovené mohou začít běžet až ode dne nabytí účinnosti zákona.

JUDr. Eva Kuzmová
právní poradna ČKAIT, brno@ckait.cz, 545 574 310