Zprávy a informace ČKAIT 2022|05

Řízení o udělení výjimky v praxi neprobíhá vždy jednotně. Ustanovení, z nichž je možné žádat o udělení výjimky, i samotný průběh tohoto řízení jsou často vnímány poněkud problematicky. Na to se snažilo reagovat i Ministerstvo pro místní rozvoj, které v této věci vydalo v červenci 2022 aktualizovanou metodickou pomůcku.

V tomto článku uvádíme nejen přehled toho, co aktualizovaná metodická pomůcka MMR stanoví o výjimkách, ale je doplněn i dalšími důležitými praktickými aspekty, včetně úpravy povolování výjimek z obecných požadavků na výstavbu podle současného stavebního zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen SSZ), a judikatorního pohledu na uvedenou problematiku. Řízení o povolení výjimky je v praxi poměrně problematický typ správního řízení, neboť důsledné dodržování níže uvedených kritérií pro povolení výjimky není pravidelně řešeno v žádostech ani ve vlastních řízeních. Časté je i to, že u různých stavebních úřadů bývá stejná věc, co se udělení výjimky týče, řešena jinak, aniž by pro to vždy svědčily okolnosti konkrétního případu.

Požadavky na výstavbu by proto měly být co nejpodrobněji řešeny prováděcí vyhláškou s minimalizací možnosti použít odlišné řešení pro jiná města. Aplikační praxe v této oblasti by se tak stala přehlednější a srozumitelnější a případné řešení výjimky by nevzbuzovalo pochybnosti o oprávněnosti postupu jak stavebníka, tak i stavebního úřadu.

Právnické a fyzické osoby a příslušné orgány veřejné správy jsou podle § 169 odst. 1 SSZ povinny při územně plánovací a projektové činnosti, při povolování, užívání a odstraňování staveb respektovat záměry územního plánování a obecné požadavky na výstavbu, stanovené prováděcími právními předpisy ke stavebnímu zákonu. V aplikační praxi to znamená, že všechny osoby zúčastněné ve výstavbě, tj. zejména stavebník/investor, projektant, stavební úřad, zhotovitel, stavbyvedoucí, stavební dozor a vlastník stavby, jsou povinny v každé fázi, tj. od přípravy přes umístění, povolení, provádění, kolaudaci, užívání a odstraňování stavby, respektovat obecné požadavky na výstavbu.

Obecné požadavky na výjimku

Podle § 2 odst. 2 písm. e) SSZ se obecnými požadavky na výstavbu rozumí obecné požadavky na využívání území, technické požadavky na stavby a obecné technické požadavky zabezpečující bezbariérové užívání staveb, stanovené prováděcími právními předpisy.

Jedná se tedy konkrétně o:

• obecné požadavky na využívání území, které jsou stanoveny zejména
  • ve vyhlášce č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů, a
  • v nařízení č. 10/2016 Sb. hlavního města Prahy, kterým se stanovují obecné požadavky na využívání území a technické požadavky na stavby v hlavním městě Praze (Pražské stavební předpisy), ve znění pozdějších předpisů – ty platí na území hlavního města Prahy, v současné době však není umožněno subsidiární použití obecných vyhlášek pro případ, kdy Pražské stavební předpisy nějakou věc neupravují vůbec či ji upravují jen částečně. Na území hlavního města Prahy se tak aplikují pouze Pražské stavební předpisy.
• technické požadavky na stavby, které jsou stanoveny zejména
  • ve vyhlášce č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů, a
  • v pražských stavebních předpisech
• obecné technické požadavky zabezpečující bezbariérové užívání staveb, které jsou stanoveny ve vyhlášce č. 398/2009 Sb.

Obecné požadavky na výstavbu jsou závazné aneb k ustanovení § 169 SSZ

Vzhledem k tomu, že Listina základních práv a svobod stanoví v čl. 4 odst. 1 (obdobně též čl. 2 odst. 4 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky), že povinnosti mohou být ukládány na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, a vzhledem k tomu, že některé požadavky na výstavbu obsahují podzákonné předpisy, ukládá přímo stavební zákon účastníkům všech fází procesu výstavby povinnost postupovat podle prováděcích právních předpisů obsahujících obecné požadavky na výstavbu.

§ 169 odst. 2 SSZ – Stavební zákon současně pamatuje i na případy, kdy z vážných územně-technických či stavebně-technických důvodů nebude možné u konkrétní stavby dodržet některý technický požadavek, a zmocňuje proto příslušný stavební úřad, aby na žádost stavebníka mohl povolit výjimku. Ta je možná ale vždy pouze z těch ustanovení, která jsou v příslušném předpise výslovně jako „výjimková“ označena. Důležitou podmínkou pro udělení výjimky je, že řešením podle povolené výjimky musí být dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu. Na povolení výjimky není právní nárok, výjimku lze povolit v jednotlivém případě, a při současném splnění všech podmínek stanovených § 169 současného stavebního zákona.

§ 169 odst. 3 a 4 SSZ – O výjimce z obecných požadavků na využívání území při stanovení požadavků na vymezování pozemků a umísťování staveb na nich a o výjimce z technických požadavků na stavby a technických požadavků zabezpečujících bezbariérové užívání stavby rozhoduje stavební úřad příslušný ve věci rozhodnout.

§ 169 odst. 6 SSZ – Rozhodnutí o povolení výjimky nebo odchylného řešení podle odstavců 2 až 5 §169 SSZ lze vydat jen v dohodě nebo se souhlasem dotčeného orgánu, který hájí zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů, jichž se odchylné řešení týká.

Výjimky lze povolit za podmínek stanovených v § 169 stavebního zákona na základě:

• § 26 vyhlášky č. 501/2006 Sb., z jejích ustanovení § 20 odst. 3, 5, 7; § 21 odst. 4; § 23 odst. 2; § odst. 1 a 3; § 24a odst. 2 a 3 a § 25 odst. 2 až 7;
• § 54 vyhlášky č. 268/2009 Sb., z jejích ustanovení § 5 odst. 2; § 10 odst. 3 a 5; § 11 odst. 2; § 12 odst. 2; § 13 odst. 2; § 18 odst. 6; § 40 odst. 4; § 41 odst. 5 a § 44 odst. 2;
• § 14 vyhlášky č. 398/2009 Sb., z jejích ustanovení v Příloze č. 1 – bod 2.0.2; v Příloze č. 2 – bod 1.0.2; 1.1.2; 1.1,3; 1.1.5; 1.2.1; 2.0.1; 2.0.2; 2.1.1; 3.1 a v Příloze č. 3 – bod 1.1.2; 2.1.1 až 2.1.3;
• § 83 odst. 1 pražských stavebních předpisů, z jeho ustanovení § 17 odst. 6 a 7; § 18 odst. 2; § 24 odst. 1; § 28 odst. 1; § 29 odst. 2 až 4; § 32 odst. 1; § 44 odst. 1 až 4 a § 45 odst. 1 až 4.

Podle judikatury na výjimku není nárok

Řízení o povolení výjimky

Řízení o povolení výjimky se vede vždy na žádost. Stavební úřad nemůže nikdy toto řízení zahájit z moci úřední. Žádost podává žadatel/stavebník, který se stává hlavním účastníkem řízení. Řízení je vedeno buď samostatně, nebo může být spojeno s územním, stavebním, popř. se společným územním a stavebním řízením, event. též s řízením o dodatečném povolení stavby, nemusí však být ukončeno společným správním aktem. Bude-li řízení o výjimce spojeno s jiným řízením a vedeno jako tzv. společné řízení podle § 140 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů), je třeba zdůraznit, že okruhy účastníků takto spojených řízení nemusí být totožné. Otázka, kdo je pak účastníkem řízení o výjimce a dalšího řízení, které jsou spojeny a vedeny společně, se posuzuje tak, jako kdyby řízení probíhala samostatně. Řízení o výjimce nelze spojovat s vydáváním souhlasů (územní souhlas, společný souhlas nebo souhlas s ohlášením). V těchto případech musí být vedeno samostatné řízení o výjimce a rozhodnutí o výjimce musí nabýt právní moci před vydáním souhlasu.

Náležitosti žádosti o výjimku

Žádost o výjimku je podávána buď samostatně, nebo zároveň s žádostí o rozhodnutí ve věci. Žádost je možné podat též po zahájení řízení ve věci. Formulář žádosti o výjimku není vyhláškou č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu, ani jinými právními předpisy předepsán. Žádost tak musí obsahovat obecné náležitosti podle § 45 správního řádu a dále náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 správního řádu a musí z ní být patrné, co žadatel žádá a čeho se domáhá.

Žádost musí obsahovat tyto náležitosti:

• označení stavebního úřadu,
• označení žadatele podle § 37 odst. 2 správního řádu,
• označení dalších účastníků, jsou-li žadateli známi,
• uvedení konkrétního ustanovení konkrétního právního předpisu, ze kterého žadatel žádá povolení výjimky,
• označení pozemku nebo stavby, k nimž má být výjimka povolena,
• výkresovou dokumentaci (např. situaci, půdorysy, řezy) návrhu, ze které musí být patrné, o jakou výjimku a v jakém rozsahu žadatel žádá,
• odůvodnění žádosti,
• podpis osoby žadatele.

Podstatné je, že se k žádosti nedokládají souhlasy vlastníků sousedních pozemků a staveb. Ti mají v řízení postavení účastníků řízení, pokud by mohli být rozhodnutím přímo dotčeni ve svých právech.

Vzhledem k tomu, že podle § 169 odst. 2 SSZ lze výjimku z obecných požadavků na výstavbu dovodit pouze v jednotlivých odůvodněných případech, musí být žádost řádně a přesvědčivým způsobem zdůvodněna, zejména vzhledem k územně nebo stavebně-technickým důvodům. Z odůvodnění musí být zřejmé, proč nemůže být dodržen předmětný požadavek na výstavbu, resp. toho konkrétního právního předpisu, ze kterého žadatel žádá výjimku, a že se povolením výjimky neohrozí bezpečnost, ochrana zdraví a života osob ani sousední pozemky nebo stavby. Tvrzení stavebníka o nemožnosti stavbu realizovat v souladu s obecnými požadavky na výstavbu je potřeba podložit relevantními podklady (důkazy, odborný posudek atd.)

Výjimečnost výjimky je chápána i ve výši správního poplatku za její povolení. Podle zákona o správních poplatcích je to částka 5 000 Kč, která se platí s podáním žádosti.

Účastníci řízení o výjimce a dotčené orgány

Řízení o povolení výjimky je procesně upraveno SSZ pouze částečně v § 169 odst. 5. Ve stavebním zákonem neupravených věcech tedy musíme podpůrně použít správní řád jakožto obecný procesní předpis ve veřejné správě. Tak je tomu i v případě účastníků řízení. Účastníkem řízení bude vždy žadatel podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu. Hlavními účastníky řízení budou podle § 27 odst. 1 písm. a) i další dotčené osoby, na které se pro společenství práv a povinností s žadatelem musí rozhodnutí správního orgánu také vztahovat (např. manželé, spoluvlastníci).

Judikatura stanovení vedlejších účastníků

Jak již bylo výše uvedeno, § 169 odst. 6 SSZ stanoví, že rozhodnutí o povolení výjimky nebo odchylného řešení podle odstavců 2 až 5 lze vydat jen v dohodě nebo se souhlasem dotčeného orgánu, který hájí zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů, jichž se odchylné řešení týká.

Problém tohoto ustanovení spočívá v tom, že zákonodárce dotčené orgány, které by v řízení o výjimce hájily veřejné zájmy na základě zvláštního právního předpisu, výslovně nestanovil.

MMR ve své metodické pomůcce zmiňuje, že při stanovení okruhu dotčených veřejných zájmů lze vycházet z aktualizované internetové příručky Ústavu územního rozvoje „Dotčené orgány v procesu územního plánování“. Jsem nicméně toho názoru, že v zájmu právní jistoty by bylo vhodné, aby zvláštní právní předpisy stanovily jednotlivým správním orgánům přímo postavení dotčeného orgánu v řízení o výjimce. To bohužel není řešeno ani rekodifikací.

Judikatorní vymezení dotčených orgánů ve vztahu k povolení výjimky

Průběh řízení

Stavební úřad přezkoumá úplnost žádosti podle § 4 správního řádu. Nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže stavební úřad žadateli/stavebníkovi nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, k čemuž mu stanoví přiměřenou lhůtu, a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě; současně s výzvou k odstranění nedostatků může řízení přerušit na dobu nezbytně nutnou.

Pokud žádost obsahuje předepsané náležitosti a netrpí žádnými vadami, stavební úřad oznámí účastníkům řízení a dotčeným orgánům, které hájí zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů, jichž se odchylné řešení týká, zahájení řízení o povolení výjimky. V případě potřeby nařídí ústní jednání, které může být spojeno s ohledáním na místě. Podle okolností stavební úřad přizve i příslušný dotčený orgán. Před vydáním rozhodnutí ve věci dá stavební úřad účastníkům řízení o výjimce možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu a stanoví přiměřenou lhůtu pro jejich vyjádření, přičemž určením lhůty nesmí být ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků.

Vyhodnocení podkladů pro vydání rozhodnutí

Základním předpokladem pro to, aby správní orgán mohl v projednávané věci objektivně rozhodnout, je náležitě zjistit skutkový stav věci, a to v souladu s § 3 správního řádu tak, aby byl zjištěn v potřebném rozsahu a nebyly o něm důvodné pochybnosti. Při zjišťování skutkového stavu správní orgán vychází z tzv. podkladů pro vydání rozhodnutí, jejichž demonstrativní výčet je uveden v § 50 správního řádu.

Stavební úřad

• provede kontrolu správnosti údajů o žadateli a pozemku,
• provede kontrolu věcného obsahu plné moci v případě zastupování,
• provede kontrolu dostatečnosti obsahové stránky žádosti a dalších příloh žádosti (přesná specifikace požadované výjimky a záměru, pro který je požadován),
• zjistí a vyhodnotí věcný obsah doložených stanovisek dotčených orgánů,
• zjistí míru dotčení práv a oprávněných zájmů osob odlišných od žadatele (vlastníci sousedních pozemků a staveb na nich apod.),
• provede předběžnou kontrolu souladu záměru, pro nějž je požadována výjimka, s územně plánovací dokumentací (možnost umístění daného druhu stavby na požadovaném pozemku, apod.),
• posoudí odůvodnění žádosti a ověří, zda udělením výjimky nebude ohrožena bezpečnost, ochrana zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby,
• posoudí, zda řešením podle povolené výjimky bude dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu.

Rozhodnutí stavebního úřadu a opravné prostředky

Stavební úřad po posouzení všech okolností buď požadovanou výjimku povolí, nebo zamítne.

Ustanovení § 169 odst. 2 SSZ stanoví podmínky pro povolení výjimky následovně:

• povolením výjimky nesmí dojít k ohrožení bezpečnosti, ochrany zdraví a života osob a sousedních pozemků nebo staveb a
• řešením podle povolené výjimky musí být dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu.

Při rozhodování o povolení výjimky je třeba důrazně respektovat zákonné meze pro udělení výjimky, neboť se jedná o řízení o výjimce z obecně platného pravidla.

Stavební úřad může vydat samostatné rozhodnutí ve smyslu § 169 odst. 5 SSZ. Pokud žadatel podal společně s žádostí též návrh na vydání územního rozhodnutí nebo návrh na vydání stavebního povolení, stavební úřad může podle § 140 odst. 7 správního řádu rozhodnout ve společném řízení a vydat společné rozhodnutí.

Proti rozhodnutí o výjimce se účastník může odvolat. Bez pravomocného rozhodnutí o povolení výjimky, je-li řízení o výjimce vedeno samostatně, nelze v hlavním řízení vydat rozhodnutí, kterým bude žádosti vyhověno.

Praktická aplikace výjimek – dělení pozemků

Pro dělení pozemků vyžaduje SSZ vydání územního rozhodnutí o dělení pozemků. § 82 odst. 1 SSZ stanoví, že rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků stanoví podmínky pro nové rozdělení nebo scelení pozemků. Podle odst. 2 je možno rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků vydat pouze na žádost podanou všemi vlastníky všech dotčených pozemků, které jsou předmětem rozhodnutí, nebo oprávněnou osobou za účelem uplatňování předkupního práva pro veřejně prospěšné stavby.

S touto problematikou dále souvisí i § 20 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb., který uvádí, že pozemek se vždy vymezuje tak, aby svými vlastnostmi, zejména velikostí, polohou, plošným a prostorovým uspořádáním, umožňoval využití pro navrhovaný účel a byl dopravně napojen na veřejně přístupnou pozemní komunikaci.

Dále podle § 12 odst. 1 vyhlášky č. 503/2006 Sb. obsahuje rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků kromě obecných náležitostí rozhodnutí a náležitostí stanovených v § 92 stavebního zákona taktéž:

1. parcelní čísla a druh pozemků podle katastru nemovitostí, jichž se dělení nebo scelení týká,
2. určení nových hranic pozemků s vyznačením přístupu z veřejně přístupné pozemní komunikace ke každému pozemku.

Podle § 12 odst. 3 vyhlášky č. 503/2006 Sb. grafická příloha rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků, ověřená stavebním úřadem, obsahuje situační výkres současného stavu území v měřítku katastrální mapy s vyznačením nových hranic pozemků a přístupu z veřejně přístupné pozemní komunikace na každý nově vytvořený pozemek.

Judikatura k dělení pozemků

Pokud by se tedy měl pozemek rozdělit např. tak, že jeden nově vzniklý pozemek bude mít přímé dopravní napojení na veřejně přístupnou pozemní komunikaci a druhý by měl toto napojení zajištěno prostřednictvím věcného břemene přes první nově vzniklý pozemek, nebylo by možné takto pozemek hned rozdělit, ale pouze za předpokladu, že by si žadatel požádal o udělení výjimky z § 20 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Zdali budou splněny předpoklady pro udělení takové výjimky v konkrétním případě ve smyslu § 169 současného stavebního zákona, závisí na odůvodněném posouzení stavebního úřadu.

Pro zajímavost zmiňme, že SSZ již takto pozemek rozdělit umožňuje, a to přímo po podání žádosti podle § 216 odst. 2, aniž by bylo současně nutné žádat o udělení výjimky z přímého dopravního napojení na veřejně přístupnou pozemní komunikaci.

Odstupové vzdálenosti

Problematiku odstupových vzdáleností upravuje § 25 vyhlášky č. 501/2006 Sb. následovně:

• Odst. 1 – Vzájemné odstupy staveb musí splňovat požadavky urbanistické, architektonické, životního prostředí, hygie­nické, veterinární, ochrany povrchových a podzemních vod, státní památkové péče, požární ochrany, bezpečnosti, civilní ochrany, prevence závažných havárií, požadavky na denní osvětlení a oslunění a na zachování kvality prostředí. Odstupy musí dále umožňovat údržbu staveb a užívání prostoru mezi stavbami pro technická či jiná vybavení a činnosti, například technickou infrastrukturu.
• Odst. 2 – Je-li mezi rodinnými domy volný prostor, vzdálenost mezi nimi nesmí být menší než 7 m a jejich vzdálenost od společných hranic pozemků nesmí být menší než 2 m. Ve zvlášť stísněných územních podmínkách může být vzdálenost mezi rodinnými domy snížena až na 4 m, pokud v žádné z protilehlých stěn nejsou okna obytných místností; v takovém případě se odstavec 4 nepoužije.
• Odst. 3 – Vytvářejí-li stavby pro rodinnou rekreaci mezi sebou volný prostor, vzdálenost mezi nimi nesmí být menší než 10 m.
• Odst. 4 – Jsou-li v některé z protilehlých stěn sousedících staveb pro bydlení okna obytných místností, musí být odstup staveb roven alespoň výšce vyšší z protilehlých stěn, s výjimkou vzájemných odstupů staveb rodinných domů podle odstavce 2. Uvedené odstupy mezi stavbami pro bydlení neplatí pro jednotlivé stavby umísťované v prolukách. Obdobně se určují odstupy od staveb nebytových.
• Odst. 5 – Vzdálenost stavby garáže a dalších staveb souvisejících a podmiňujících bydlení umístěných na pozemku rodinného domu nesmí být od společných hranic pozemků menší než 2 m.
• Odst. 6 – S ohledem na charakter zástavby je možno umístit až na hranici pozemku rodinný dům, garáž a další stavby a zařízení související s užíváním rodinného domu. V takovém případě nesmí být ve stěně na hranici pozemku žádné stavební otvory, zejména okna, větrací otvory; musí být zamezeno stékání dešťových vod nebo spadu sněhu ze stavby na sousední pozemek; stavba ani její část nesmí přesahovat na sousední pozemek.
• Odst. 7 – Vzdálenost průčelí budov, v nichž jsou okna obytných místností, musí být nejméně 3 m od okraje vozovky silnice nebo místní komunikace; tento požadavek se neuplatní u budov umísťovaných ve stavebních prolukách řadové zástavby a u budov, jejichž umístění stanoví vydaná územně plánovací dokumentace.
• Odst. 8 – Vzájemné odstupy a vzdálenosti se měří na nejkratší spojnici mezi vnějšími povrchy obvodových stěn, balkonů, lodžií, teras, dále od hranic pozemků a okraje vozovky pozemní komunikace.

Judikatura k odstupovým vzdálenostem: Závěry soudů a veřejného ochránce práv

Podle § 26 vyhlášky č. 501/2006 Sb. je za podmínek stanovených v § 169 současného stavebního zákona možná výjimka z ustanovení § 25 odst. 2 až 7. Aplikace tohoto ustanovení a výjimek z něj bohužel není jednotná a činí jedny z největších problémů. Je zde možné odkázat alespoň na rozsudky soudů a závěry šetření veřejného ochránce práv, které se odstupovými vzdálenostmi zabývaly a měly by být při řešení této problematiky nápomocné.

• Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 12. října 2016, č.j. 1 As 118/2016-32 dovodil, že mezi § 25 odst. 2 a odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. není vztah vzájemné speciality. Každé ustanovení dopadá na jinou množinu posuzovaných staveb pro bydlení a jejich vzájemných odstupů, přičemž v některých případech, jako je posuzovaná věc (rodinný dům s okny obytných místností v protilehlých stěnách, z nichž alespoň jedna je vyšší než 7 m), se tyto množiny protnou a je třeba aplikovat obě ustanovení.
• Dále v rozsudku ze dne 29. srpna 2019, č.j. 5 As 190/2019-43 Nejvyšší správní soud shrnul, že výjimka z odstupové vzdálenosti dle § 25 vyhlášky č. 501/2006 Sb. je možná tehdy, jestliže (i) právní předpis její povolení výslovně umožňuje, (ii) neohrozí se tím bezpečnost, ochrana zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby a (iii) řešením podle povolené výjimky bude dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu, což znamená, že odstupy staveb musí splňovat požadavky vymezené v § 25 odst. 1 této vyhlášky. Smyslem vzájemných odstupových vzdáleností staveb určených pro bydlení je zajištění kvalitního životního prostředí a vzhledového i jiného nenarušování a nezatěžování prostředí rodinných domů, jakož i zachování estetiky pozemků s rodinnými domy. Je třeba doplnit, že při rozhodování správního orgánu o povolení výjimky je zde prostor pro správní uvážení, možnost pro udělení výjimky však není neomezená. Výjimka nesmí popřít samotnou podstatu a smysl ustanovení, z něhož byla udělena.
• Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. července 2021, č.j. 3 As 6/2020-44 je smyslem § 25 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. obecně upravit vzájemné odstupové vzdálenosti staveb, a to pomocí výčtu kritérií, která musí být zohledněna. Z tohoto ustanovení nelze udělit výjimku. V odst. 2 a 4 jsou pak pro určité zvláštní situace stanovena konkrétní pravidla umožňující přesně určit požadovanou vzdálenost staveb pro bydlení. Z těchto ustanovení lze udělit výjimku, přičemž řešení podle této výjimky musí splňovat účel obecného požadavku na výstavbu, jenž je vyjádřen v § 25 odst. 1 vyhlášky. Předmětem řízení o udělení výjimky dle § 25 odst. 2 i odst. 4 vyhlášky je konkrétní stavební záměr, včetně jeho přesného umístění na pozemku (ve vztahu k jiné stavbě) a provedení. V řízení je třeba posoudit, zda udělením výjimky bude vzhledem k podobě stavebního záměru a stávající stavbě, vůči níž se posuzují odstupové vzdálenosti, splněn účel stanovený v § 25 odst. 1 vyhlášky. Pokud je tedy vedeno řízení o udělení výjimky z § 25 odst. 2 nebo odst. 4 vyhlášky, není významným hlediskem číselné vyjádření toho, o kolik se má povolit snížení odstupové vzdálenosti mezi stavbami oproti vzdálenosti plynoucí z těchto ustanovení vyhlášky, nýbrž to, zda stavební řešení, které je předmětem řízení, splňuje požadavky plynoucí z § 25 odst. 1 vyhlášky a další podmínky plynoucí z § 169 odst. 2 stavebního zákona.
• V rozsudku ze dne 14. července 2011, č.j. 1 As 69/2011-176 Nejvyšší správní soud uvedl, že pojem „okna obytných místností v protilehlých stěnách“ obsažený v § 25 odst. 2 a 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb. je nutné chápat jako jakákoliv okna, jež vedou z obytných místností, umístěná po celé délce protilehlých stěn, bez ohledu na odlišnou délku protilehlých stěn. Požádá-li v rámci řízení o dodatečném povolení stavby stavebník o udělení výjimky z obecných požadavků na výstavbu (§ 169 současného stavebního zákona), je stavební úřad povinen zohlednit především charakter vedeného řízení (zde je provádění stavby v rozporu se stavebním povolením) a pokusit se o dohodu mezi účastníky řízení. Nebude-li taková dohoda uzavřena, stavební úřad, s respektem k vlastnickému právu a k právu na ochranu soukromí dotčených osob, zváží jejich požadavky na provedení stavebně-technických úprav, zejména pokud budou tyto požadavky konstruktivně vyjádřeny (např. stanovením podmínek pro udělení výjimky), a včlení je jako podmínky do rozhodnutí o udělení výjimky, příp. přezkoumatelným způsobem odůvodní, proč takovému požadavku vlastníka sousední nemovitosti nebylo možné vyhovět.

Ze stanovisek veřejného ochránce práv odkazuji na sdělení ze dne 18. ledna 2016, sp.zn. 4706/201/VOP. Podle něj obsahuje vyhláška č. 501/2006 Sb. v ustanovení § 25 odst. 6 svou podstatou „výjimkové“ ustanovení pro případy, kdy není třeba s ohledem na charakter zástavby vést samostatné řízení o udělení výjimky z odstupových vzdáleností. Stěžejní pro možnost aplikace uvedeného ustanovení je charakter zástavby. K použití uvedeného ustanovení by měl stavební úřad přistupovat pouze v mimořádných případech, kdy právě charakter zástavby v podstatě zcela vylučuje, aby na pozemku určeném k zastavění byla realizována stavba při dodržení byť zkrácených odstupových vzdáleností stanovených pro území, kde jsou zvláště stísněné podmínky pro umísťování staveb.

Stavební úřad by tedy měl postupovat podle ustanovení § 25 odst. 6 citované vyhlášky, které je svým způsobem již samo o sobě jakýmsi výjimkovým ustanovením, a to pouze ve výjimečných a odůvodněných případech (například pro umísťování staveb na území historických jader měst či v památkově chráněných územích, kde by požadavky na dodržení byť zkrácených odstupových vzdáleností umístění jakékoliv stavby bránily). Dělítko mezi aplikací zkrácených odstupových vzdáleností v případě umísťování stavby ve zvláště stísněných poměrech dle ustanovení § 25 odst. 6 vyhlášky č. 501/2006 Sb., které umožňuje umístění stavby na hranici pozemku s ohledem na charakter zástavby, není zcela zřetelné a výsledné rozhodnutí záleží vždy na posouzení konkrétních poměrů v území a podobě stavebního záměru.

Při posouzení konkrétní podoby poměrů v území a podobě stavebního záměru by se měl stavební úřad v odůvodnění svého rozhodnutí zabývat tím, jak je zástavba v předmětném místě tvořena (např. zda se jedná o samostatně stojící rodinné domy se zahradami, nebo jde o lokalitu, jejíž ráz utváří řadová zástavba rodinných domů). Dále by měl stavební úřad zkoumat také celkový ráz pozemků přiléhajících ke stavbám rodinných domů v řešené lokalitě, tzn. že by měl zkoumat, zda a jak jsou na pozemcích staveb rodinných domů umístěny další drobné či doplňkové stavby tvořící zázemí rodinného bydlení (garáže, kůlny, bazény, přístřešky apod.). Stavební úřad musí dbát především na to, aby byl v řízení o umístění/povolení stavby zohledněn smysl a účel odstupových vzdáleností, které mají zajistit určitou míru kvality prostředí (bydlení). Proto se stavební úřad musí vypořádat také s tím, zda nedodržení základních ani zkrácených požadavků na odstupové vzdálenosti nebude na újmu kvality bydlení vlastníků sousedních nemovitostí.

Jak vyplývá z výše uvedených závěrů soudů a veřejného ochránce práv, výjimku z § 25 odst. 2 až 7 vyhlášky č. 501/2006 Sb. je nutné za podmínek § 169 současného stavebního zákona aplikovat tak, aby byl zachován smysl a účel obecného požadavku na výstavbu, jenž je vyjádřen v § 25 odst. 1 vyhlášky. Stavební úřad musí vždy dbát na to, aby přijaté řešení odpovídalo všem okolnostem daného případu a bylo odůvodněné. Z hlediska právní jistoty jsem toho názoru, že problematika odstupových vzdáleností by měla být podrobným způsobem řešena i v rámci rekodifikace připravované vyhlášky o požadavcích na výstavbu, aby se minimalizoval vznik sporů v této věci.

Energetická vedení

Specifika řízení o povolení výjimky z § 24 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. (resp. § 18 odst. 2 Pražských stavebních předpisů) pro stavby rozvodného energetického vedení v oblasti elektroenergetiky

Podle § 24 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. (resp. § 18 odst. 2 Pražských stavebních předpisů) se rozvodná energetická vedení a vedení elektronických komunikací v zastavěném území obcí umísťují pod zem. Právo žádat o povolení výjimky z tohoto obecného požadavku plyne z § 26 vyhlášky č. 501/2006 Sb. (resp. z § 83 odst. 1 Pražských stavebních předpisů).

Řízení o povolení výjimky z povinnosti umísťovat rozvodné energetické vedení pod zem v oblasti elektroenergetiky se bude vztahovat především na stavby přenosové soustavy [§ 2 odst. 2 písm. a) bod 10 zákona č. 458/2000 Sb.] a distribuční soustavy [§ 2 odst. 2 písm. a) bod 1 zákona č. 458/2000 Sb.].

Zásadní změnu požadavku stanoveného v § 24 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. (obdobně v § 18 odst. 2 Pražských stavebních předpisů) přinesla novela stavebního zákona č. 225/2017 Sb., konkrétně část XXXIX. – Změna zákona o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací. Touto novelou byl do zákona č. 416/2009 Sb. (liniový zákon) s účinností od 1. ledna 2008 vložen nový § 2b, který původně v odst. 4 (nyní se jedná o odst. 2) stanovil, že elektroenergetická vedení o napěťové hladině 400 kV a vyšší se v zastavěném území obcí umísťují nad zem.

Jak uvádí MMR ve své metodické pomůcce, zde se jedná o nepřímou novelu § 24 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. (resp. § 18 odst. 2 Pražských stavebních předpisů), neboť § 2b odst. 2 liniového zákona stanoví nyní požadavek na umístění elektroenergetického vedení o napěťové hladině 400 kV a vyšší v zastavěném území obcí nad zem, zatímco v prováděcích právních předpisech (vyhláška č. 501/2006 Sb., Pražské stavební předpisy) je stanoven obecný požadavek na umísťování rozvodných energetických vedení (bez uvedení konkrétní napěťové hladiny) v zastavěném území obcí pod zem.

S účinností od 1. ledna 2018 se tak požadavek § 24 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., resp. § 18 odst. 2 Pražských stavebních předpisů, pro elektroenergetická vedení o napěťové hladině 400 kV a vyšší neuplatní, tj. v těchto případech se nežádá o výjimku z uvedených ustanovení. V ostatních případech, na něž nedopadá § 2b odst. 2 liniového zákona a které současně pokrývá obecný požadavek § 24 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., resp. § 18 odst. 2 Pražských stavebních předpisů, pak ano.

Výjimky z požadavků na výstavbu podle nového stavebního zákona

Věcná úprava postupu udělování výjimek byla z velké části převzata z právní úpravy současného stavebního zákona. Hmotněprávní podmínky pro udělení výjimky jsou tedy v v § 138 nového stavebního zákona č. 283/2021 Sb. (dále jen NSZ) nastaveny obdobně, jako je tomu nyní.

Stavební úřad bude oprávněn výjimku povolit pouze v případě, kdy její udělení bude řádně odůvodněno. Dalším předpokladem pro udělení výjimky bude výslovné umožnění udělení výjimky z konkrétních požadavků na výstavbu zákonem nebo prováděcím právním předpisem za předpokladu, že se tím neohrozí bezpečnost, ochrana zdraví nebo života osob nebo zvířat, životní prostředí, sousední pozemky nebo stavby. Řešením podle povolené výjimky musí být dosaženo účelu sledovaného požadavky na výstavbu.

Zásadní změna však spočívá v integraci řízení o výjimce do řízení o povolení ve smyslu § 228 NSZ. Pokud tedy bude chtít stavebník udělit výjimku z požadavků na výstavbu, nebude o ni již moct žádat samostatnou žádostí, ale pouze s podáním žádosti o vydání výsledného povolení. O výjimce pak bude vždy stavební úřad rozhodovat v řízení o povolení, nikoliv samostatně.

Řadu dalších možností pro udělení výjimky z požadavků na výstavbu podle stavebního zákona přináší poněkud kontroverzní lex Ukrajina (zákon č. 197/2022 Sb.), o němž jsme informovali v článku „Malý stavební zákon pro uprchlíky z Ukrajiny“ v Z+i č. 4/2022. Již dva měsíce poté, co Rusko napadlo Ukrajinu, bylo v Praze-Roztylech dokončeno komunitní centrum pro uprchlíky. Bylo povoleno a postaveno jako stavba dočasná i podle stávajícího stavebního zákona. Nevznikla potřeba výjimek, ani zákona lex Ukrajina. Projekt vznikl ve spolupráci s městskou částí Praha 11, NF Help Ukraine a společností PasserinvestGroup.

§ 228 odst. 2 NSZ stanoví, že žádost o výjimku z požadavků na výstavbu je součástí žádosti o povolení záměru a obsahuje uvedení, o jakou výjimku se žádá, a její odůvodnění. Obdobné je uvedeno i v § 184 odst. 1 písm. h), co se náležitostí žádostí týče. Navíc se požaduje doložit k žádosti rovněž vyjádření nebo závazné stanovisko dotčeného orgánu, který hájí zájmy podle jiných právních předpisů, jichž se výjimka týká.

Výjimka je dále zmíněna v § 212 NSZ, který upravuje možnost vydat povolení stavby nebo zařízení jako první úkon stavebního úřadu v tzv. zrychleném řízení, pokud o to stavebník požádal a současně splňuje všechny podmínky tohoto ustanovení. Jednou z podmínek pro to, aby se nemuselo vést řízení, ale rovnou po podání žádosti mohlo být vydáno povolení stavebního úřadu, je to, že nejde o záměr vyžadující povolení výjimky.

Výjimka je také zmíněna v rámci podmínek pro dodatečné povolení stavby. Tu na rozdíl od současného právního stavu nepůjde dodatečně povolit tehdy, pokud by nepovolená stavba vyžadovala povolení výjimky z požadavků na výstavbu. Pak by se muselo přistoupit k jejímu odstranění.

JUDr. Eva Kuzmová
právní poradkyně předsedy ČKAIT
právní poradna Brno
ekuzmova@ckait.cz