Zprávy a informace ČKAIT Nové číslo

Právní neboli veřejnoprávní akt je buď normativní (obsahuje právní normu) nebo individuální (akt aplikace práva – rozhodnutí správního orgánu v konkrétním případě). Každý právní akt, aby byl účinný, musí být perfektní. Vady právního aktu ale určitě nezpůsobují jeho neúčinnost: vadný akt má tytéž následky jako akt bezvadný, dokud není zrušen či změněn. Vadou může být např. rozpor s předpisem vyšší právní síly nebo porušení pravidel při tvorbě právního aktu.

Od vadného aktu je třeba odlišit nicotný akt (paakt). Nicotný akt je rozhodnutí státního orgánu, které nepatří do jeho pravomoci. Například obecní úřad vydá rozhodnutí o rozvodu manželství, či rozhodne o odnětí svobody v trestním řízení či na území hl. m. Prahy vydá Úřad městské části rozhodnutí o vyvlastnění. Nicotný akt nemusí být rušen, nemá totiž žádné právní účinky.

Jak lze napravit normativní právní akt vydaný v přenesené působnosti?

Typickým příkladem nápravy normativního právního aktu v minulosti bylo například pozastavení účinnosti Pražských stavebních předpisů – nařízení Rady hl. m. Prahy č. 11/2014, které byly vydány podle § 44 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 194 písm. e) a § 169 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.

Pravomoc k nápravě tohoto nařízení je zakotvena v ust. § 108 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze: „…odporuje-li nařízení hlavního města Prahy zákonu nebo jinému právnímu předpisu, vyzve věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad hlavní město Prahu ke zjednání nápravy. Nezjedná-li příslušný orgán hlavního města Prahy nápravu do 60 dnů od doručení výzvy, rozhodne věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad o pozastavení účinnosti tohoto nařízení hlavního města Prahy.“

Jak se napravuje individuální právní akt?

Náprava individuálního právního aktu v praxi znamená, např. že Ministerstvo pro místní rozvoj přezkoumává rozhodnutí správních orgánů v oblasti stavebního práva (tzn. v praxi krajských úřadů a Magistrátu hlavního města Prahy) na úseku územního plánování a stavebního řádu, a vyvlastnění, a to v odvolacích nebo přezkumných řízeních. O „stupeň níže“ se tak děje obdobně, kdy jsou tentokrát krajské úřady a Magistrát hlavního města Prahy v pozici, kdy přezkoumávají rozhodnutí správních orgánů vydaných správními orgány na obcí I. nebo II. typu a obcí s rozšířenou působností, podle jím svěřených kompetencí.

Co jsou a jak se uplatňují opravné prostředky ve správním řízení, a to včetně správního řízení soudního?

Opravným prostředkem je formalizovaný úkon účastníka řízení, který směřuje proti konkrétnímu, podle názoru účastníka nesprávnému, rozhodnutí vydanému orgánem, který v daném řízení rozhoduje, jehož smyslem je docílit opravy tohoto rozhodnutí podle představ účastníka. O opravném prostředku nejčastěji rozhoduje orgán nadřízený orgánu, který rozhodnutí vydal. Opravné prostředky se dělí na:

• řádné (odvolání, stížnosti, námitky či odpory), kterými se napadá nepravomocné rozhodnutí.
• mimořádné (dovolání, ústavní stížnosti, obnova řízení, přezkum, či kasační stížnosti), kterými se napadá rozhodnutí pravomocné.

Řádné opravné prostředky k nepravomocnému rozhodnutí úzce souvisí s dvěma instancemi většiny řízení

Rozhodnutí je pravomocné teprve pokud se na něm shodl podřízený a nadřízený orgán, nebo pokud se účastníci spokojili již s rozhodnutím v první instanci a jeho přezkum odvolacím orgánem nepožadovali. Pro každý konkrétní druh opravného prostředku jsou stanovena podrobná pravidla, kdo ho může podat, v jaké lhůtě lze dané rozhodnutí napadnout a od jaké skutečnosti počíná běh dané lhůty (oznámení, za nějž se považuje doručení či vyhlášení), jakým způsobem a komu je třeba doručit „podnět pro přezkoumání“, a jaký druh vznášených námitek v nejširším smyslu tohoto slova je přípustný. Takováto pravidla jsou diametrálně odlišná v jednotlivých řízeních, i když se opravný prostředek často nazývá odvoláním.

Apelační opravný princip je nejširší systém přezkumu, který dovoluje přezkoumání rozhodnutí po skutkové i právní stránce a to zpravidla v plném rozsahu. Nadřízený orgán pak v případě plného apelačního principu může rozhodnutí změnit, potvrdit i zrušit. V systému úplné apelace pak také může přihlížet k novým skutečnostem a důkazům (tzv. novoty), které jsou v tomto případě přípustné i v rámci odvolacího řízení. V systému neúplné apelace není možno novoty uplatnit (s některými výjimkami – např. kdyby v době původního rozhodnutí sice existovaly, ale nebyly tehdy známé).

Kasační princip je takové řízení o opravném prostředku účastníka, kdy je nadřízený orgán / soud ve své rozhodovací pravomoci omezen a může pouze rozhodnutí prvostupňového orgánu potvrdit, nebo toto rozhodnutí zrušit a vrátit prvostupňovému orgánu. V rámci správního řízení se tento princip uplatňuje až v soudním řízení správním, a to v rámci kasační stížnosti.

Z hlediska správního řízení jako takového lze odvoláním napadnout jakékoliv rozhodnutí správního orgánu, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Odvolání však nemůže podat účastník, který se práva na podání odvolání vzdal. Napadnout lze celou výrokovou část, jednotlivý výrok nebo jeho vedlejší ustanovení, nikoliv však pouze odůvodnění. Lhůta pro podání odvolání činí 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Odvolání lze vzít zpět, pokud nebylo ve stejné věci podáno jiné odvolání, pak musí být odvolací řízení zastaveno.

Včas podané a přípustné odvolání má suspenzivní (odkladný) a devolutivní účinek (rozhoduje nadřízený orgán), pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Zákonnost rozhodnutí a řízení je přezkoumávána vždy z moci úřední (ex offo), správnost rozhodnutí z hlediska věcného jen v rozsahu podaných námitek.

Odvolací orgán může napadené rozhodnutí (nebo jeho část):

• Zrušit (bez náhrady) a řízení zastavit (i bez návrhu v odvolání) podle ust. § 90 odst. 1 písm. a) a ust. § 90 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Jedná se zejména o případy, kdy již nelze zjištěnou nezákonnost odstranit a nelze pokračovat v řízení, například se zjistí, že nebyly dány důvody pro řízení zahajované ex offo – např. nejsou splněny podmínky pro nařízení neodkladných zabezpečovacích prací, popisovaným jednáním nedošlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu v sankčním řízení apod.
• Zrušit a věc vrátit k novému projednání správnímu orgánu, který napadené rozhodnutí vydal (ten je pak vázán právním názorem odvolacího orgánu), podle ust. § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu. Jedná se zejména o případy, kdy lze zjištěnou nezákonnost při novém projednání odstranit, avšak z důvodu zachování práv účastníků řízení ji nelze odstranit v řízení odvolacím. Pro řízení na úseku územního rozhodování a stavebního řádu je to typicky zjištění nedostatečné dokumentace v povolovacím řízení či projektové dokumentace doložené k žádosti, chyby v procesu projednávání jako je nesprávné stanovení lhůty k uplatnění námitek, nesprávný nebo nedostatečně stanovený okruh účastníků řízení, zcela nedostačující odůvodnění posouzení záměru apod.
• Změnit lze výrok i odůvodnění (zpravidla při dodržení zásady zákazu změny k horšímu – reformatio in peius). Nelze však změnit napadené rozhodnutí tak, že by jím byla nově uložena povinnost konkrétnímu účastníkovi řízení či v neprospěch odvolatele. Odvolací správní orgán podle ust. § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu postupuje tehdy, pokud zjistí nesprávnosti vydaného rozhodnutí, které však lze odstranit změnou, aniž by tím byla způsobena újma některému z účastníků řízení či zkrácena jeho práva. Typicky jde o doplnění doplňujících údajů do výroku rozhodnutí či jeho upřesnění (např. doplnění označení účastníků dle ust. 27 odst. 1 správního řádu), vypuštění či změna některých podmínek pro povolení stavby.
• Odvolání zamítnout a napadené rozhodnutí potvrdit, kdy odvolací správní orgán konstatuje, že vydané prvoinstanční rozhodnutí je v pořádku a netrpí vadami.

Proti rozhodnutí odvolacího orgánu se nelze dále odvolat. Lze však podat žalobu ke krajskému soudu, který ji posoudí ve správním soudnictví, které je již jen jednoinstanční a proti rozhodnutí soudu ve správním soudnictví pak lze podat již jen mimořádné opravné prostředky (kasační stížnost či ústavní stížnost).

Mimořádné opravné prostředky proti pravomocnému správnímu rozhodnutí jsou značně omezeny

Z hlediska prvostupňových rozhodnutí správních úřadů lze pak využít ještě také mimořádné opravné prostředky, které však představují výjimečný nástroj obrany, kterým je napadáno pravomocné správní rozhodnutí. Použití takových prostředků je proto možné jen při existenci některého z taxativně vymezených důvodů, jejichž výčet je z podstaty věci značně omezen.

Hlavním mimořádným opravným prostředkem je Obnova řízení, která je možná pouze z následujících důvodů:

• vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými,
• bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno,
• rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem.

Obnova z prvních dvou důvodů je možná na návrh účastníka ve lhůtě 3 měsíců ode dne, kdy se o důvodu obnovy řízení účastník dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne právní moci napadaného rozhodnutí. Ex offo je možná obnova řízení z výše uvedených důvodů a za podmínky veřejného zájmu na novém řízení (platí jen druhá výše uvedené lhůta) a z důvodu, že rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem (v takovém případě platí lhůta 3 let ode dne právní moci takového rozsudku), v takovém případě jde materiálně o dozorčí prostředek, nikoliv opravný prostředek.

O obnově řízení rozhoduje správní orgán, který rozhodl v posledním stupni. Rozhodnutí má odkladný účinek, pokud ještě nebylo původní rozhodnutí vykonáno. Proti rozhodnutí o obnově řízení je možno pak také využít řádného opravného prostředku, jímž je odvolání. Případné obnovené řízení tvoří jeden celek s původním řízením a je jeho pokračováním.

Dalším zásadním mimořádným opravným prostředkem ve správním řízení je přezkumné řízení. V tomto případě se jedná o přezkum pravomocných rozhodnutí v případech, kdy je pochybnost o souladu napadeného rozhodnutí s právními předpisy (jistá protiprávnost aktu).

Řízení se zahajuje pouze z moci úřední a nařizuje ho správní orgán nadřízený orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Jinými slovy, podnět k přezkumnému řízení není žádostí, přezkumné řízení se vždy zahajuje ex offo, tj. z podnětu správního orgánu, a jedná se o opravný prostředek, na který není právní nárok. Přezkumné řízení tak lze spíše charakterizovat jako dozorčí prostředek.

Podnět k přezkumnému řízení může dát kdokoli, aktivní legitimace není vázána na účastenství v řízení, v němž bylo rozhodnutí, jehož přezkoumání se vyžaduje, vydáno. Přezkumné řízení může správní orgán zahájit i bez podnětu na základě vlastního zjištění. Důvodem pro zahájení přezkumného řízení je výhradně nezákonnost vydaného správního rozhodnutí, nikoli jeho věcná nesprávnost.

Jak již je výše uvedeno, je zřejmý rozdíl mezi odvoláním, které je řádným opravným prostředkem, kdy vydané rozhodnutí nenabylo právní moci a přezkumným řízením, které je mimořádným opravným prostředkem, kdy již vydané rozhodnutí nabylo právní moci. Nejčastějším případem jsou to rozhodnutí, kterými krajské úřady a Magistrát hl. m. Prahy rozhodovaly jako odvolací správní orgány, či sice rozhodovaly jako prvoinstanční správní orgány (viz. výše v textu), ale nebylo proti nim podáno řádné odvolání.

Správní řád možnost přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení vymezuje negativně, což znamená, že přezkumné řízení není přípustné, jestliže byl rozhodnutím účastníkovi udělen souhlas k právnímu jednání nebo povolen vklad práva k nemovitosti evidované v katastru nemovitostí nebo jestliže bylo rozhodnuto ve věci osobního stavu a žadatel nabyl práv v dobré víře. V přezkumném řízení nelze přezkoumávat ani rozhodnutí vydaná podle § 97 správního řádu. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu podle § 90 odst. 1 písm. b) nelze přezkoumávat, jestliže již bylo při novém projednávání věci vydáno nové rozhodnutí.

Přezkumné řízení dbá na ochranu práv nabytých v dobré víře

Samostatně lze v přezkumném řízení přezkoumávat pouze usnesení o odložení věci (§ 43 SŘ) a usnesení o zastavení řízení (§ 66 SŘ). Ostatní procesní usnesení není možné přezkoumávat samostatně, lze je přezkoumávat až spolu s rozhodnutím ve věci, popřípadě s jiným rozhodnutím, jehož vydání předcházela. A to výhradně tehdy, může-li to mít význam pro jednotu rozhodnutí ve věci nebo jiného rozhodnutí s právními předpisy anebo též pro náhradu škody.

V přezkumném řízení se musí správní orgán mimo jiné a na rozdíl od odvolacího řízení zabývat ochranou práv nabytých v dobré víře – viz ustanovení § 2 odst. 3 správního řádu. Proto v ustanovení § 94 odst. 5 zákonodárce ukotvil, že jestliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dospěje relevantnímu závěru, že i když rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by škoda, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, jenž vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.

Rovněž tak možnost přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení je omezena časově. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci (ust. § 96 odst. 1 správního řádu), rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. V případě, že by správní orgán rozhodoval v tzv. zkráceném přezkumném řízení (což v praxi znamená, že nezákonnost je zřejmá ze spisu a není třeba vyjádření účastníků řízení), rozhodnutí je prvním úkonem v řízení a je možné toto rozhodnutí vydat ve lhůtě dle ust. § 96 odst. 1. Rozhodnutí v přezkumném řízení možné napadnout řádným opravným prostředkem.

Výše je ve zkratce uveden výčet opravných prostředků, ze kterého je zřejmé, že apelační princip se uplatňuje vždy u řádných opravných prostředků, a to zpravidla však ve formátu tzv. omezené apelace, resp. neúplné apelace.

Nový stavební zákon posiluje apelační princip, ale zatím nedošlo k jeho využití v praxi

Apelace podle správního řádu, již byla používána i za účinnosti starého stavebního zákona (183/2006 Sb.), ale ne vždy byla správními orgány aplikována. Poměrně často totiž docházelo k rušení rozhodnutí v odvolacím řízení a jeho vracení zpět k novému projednání, a to ne pouze jednou, ale mnohdy opakovaně. Pokud to bylo možné, měl odvolací orgán již dle předchozí právní úpravy výrok rozhodnutí změnit – opravit a velmi kvalitně ho odůvodnit, nikoliv ho zrušit a bez dostatečně popsaného právního názoru vrátit zpět k novému projednání ve věci, neboť stavebník neměl téměř žádnou možnost, se proti takovému jednání bránit. Právě tento postup pak často způsoboval značné průtahy ve stavebních řízeních a z tohoto pramenící nespokojenost účastníků řízení.

Aby k tomuto nešvaru nedocházelo, bylo záměrem zákonodárce, při tvorbě nového stavebního zákona zakomponovat do zákona takové ustanovení, které by princip apelace ještě posílilo a došlo k zabránění tzv. „ping pongu“ jak popsán výše. Z tohoto důvodu došlo k posílení apelačního principu v novém stavebním zákoně, a to v jeho ustanovení v § 225 NSZ, které výslovně správnímu orgánu ukládá, jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí vydané v řízení o žádosti je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní, tedy již neuvažuje možnost rozhodnutí jen zrušit a vrátit k dalšímu vyřízení, ale ukládá odvolacímu orgánu se s věcí vypořádat meritorně.

Z hlediska rozsahu apelace je pak tato pouze apelací omezenou, když podle § 226 NSZ je limitován rozsah doplňování dokazování v rámci odvolacího řízení, což cílí na zachování dvoustupňového stavebního řízení a práva účastníků, aby bylo správní rozhodnutí přezkoumatelné v rámci řádných opravných prostředků.

Bohužel vzhledem ke krátké aplikační praxi nového stavebního zákona, zatím nedošlo k aplikaci daných ustanovení, a tedy není k disposici zpětná vazba. Lze tedy předpokládat, že při využití daných ustanovení v praxi, stejně jako v jiných případech, bude třeba sjednotit rozhodovací praxi vytvořením jednotné metodiky a s ohledem na odpor odvolacích orgánů, neboť přechod do této podoby rozhodování o odvolání bude spojen s jistými obtížemi.

Posílený apelační princip zvýší personální a administrativní nároky na odvolací orgány

Dále je ještě třeba uvést, že používání apelační principu, tak, jak je zakotven v NSZ, přinese značně vyšší nároky na odvolací orgány, které budou muset ještě pečlivěji odůvodňovat svá rozhodnutí, neboť ve většině případů bude potřeba rozhodovat z podkladů prvoinstančního správního spisu. Ten však bude doplněn v sice omezeném rozsahu, ale přece o nové skutečnosti, které ve spise chyběly.

Ve své podstatě tedy dojde ke „splynutí“ prvoinstančního spisu se spisem odvolacího správního orgánu. V tomto kontextu bude nutno řešit, zda v rámci správního řízení nebude nutné, či vhodné přejít na spisovou agendu stejně jako je tato již historicky využívána soudy, kdy spisy budou muset být předávány a technicky vzato spis odvolacího orgánu zanikne jako součást spisu orgánu prvého stupně. Toto by pak znamenalo značné úspory z hlediska správy spisové agendy a archivace spisů odvolacích správních orgánů.

Mezi další aspekty, které s užitím apelačního principu podle nové právní úpravy a změnami v souvislosti s novou právní úpravou vyvstávají, jsou zejména zvýšené personální nároky, mezi nimiž lze například zmínit požadavky na nahlížení do spisu ze strany účastníků řízení, a dále zvýšené nároky na kontakt s účastníky řízení.

S vedením většího množství odvolacích řízení v meritu věci, se pojí tedy také značná administrativní náročnost spočívající v požadavcích účastníků řízení nahlížet do spisu, požadovat vysvětlení, snaha o osobní kontakt na úřadě, nárůst telefonních hovorů ohledně stavu řízení, řešení kontrolních prohlídek, resp. dožádání obecního stavebního úřadu v místě stavby, dokazování, vypořádávání námitek atd.

V současné době lze odhadovat, že bude třeba navýšit početní stav zaměstnanců zejména krajských úřadů, kteří budou pověřeni výkonem této agendy. Ke zvážení by pak bylo zřízení trvalého informačního centra (telefonních linek pro poskytnutí informací o stavu řízení z elektronické evidence spisu) a formálnějšího pojetí nahlížení do spisu (zřízení „nahlížírny“) kdy by obě tyto agendy případně zajišťoval jeden specializovaný zaměstnanec a takto se minimalizovaly případné průtahy v řízeních, kdy zejména zajištění nahlížení do spisů a poskytování informací k řízením po telefonu je velice časově náročné a úředníky značně zatěžuje.

Pro úplnost je třeba uvést, že odvolacím orgánem se od 1. července 2024 stalo i MMR, neboť účinností NSZ se staly krajské stavební úřady prvoinstančními stavebními úřady, např. v „EIAovaných“ stavbách. Tedy logicky, tyto zvýšené nároky již nyní na příslušný odbor MMR dopadají obdobně jako krajské stavební úřady.