Zprávy a informace ČKAIT 2024|05

Výsledkem stavební činnosti by mělo být dlouhodobě stabilní stavební dílo. Bohužel stejnou míru stability nelze spojovat s právní úpravou, která by povolení takového stavebního díla měla řešit. Proto nelze vyloučit, že níže uvedený popis nebude schopen držet tempo s hektickými změnami, které díky vazbám na stavební právo dopadají i na aplikační praxi památkové péče. Zjevně ne nadarmo slavná dvojice V+W do refrénu své písně dala: „Nikdy nic nikdo nemá míti za definitivní, neb nikdy nikdo neví, co se může státi. Řekne se třeba, že se to a to stane tak a tak, ono to pak dopadne docela naopak.“ K tomuto nadčasovému textu stačilo Janu Werichova studia práv jen zahájit, ani je nemusel dokončit. Přesto o 100 let později je text stále aktuální.

[caption id="attachment_13912" align="alignnone" width="800"] Rekonstrukce synagogy a rabínského domu č.p. 200 v Žatci. Foto: Metrostav a.s.[/caption]

I. Změny obsažené v zákoně o státní památkové péči

Orgány památkové péče se díky novele NSZ z roku 2023 nemění

Jednou z nejvíce kritizovaných částí samotného nového stavebního zákona byla změna struktury stavebních úřadů a schválená integrace dotčených orgánů do nové struktury státní stavební správy. A právě v této otázce přinesl zákon č. 152/2023 Sb. asi tu nejvýznamnější změnu nejen do stavebního zákona, ale i do zákona o státní památkové péči. V důsledku přijetí výše uvedené novely došlo k zachování dosavadní struktury orgánů památkové péče. Těmito orgány jsou:

• obecní úřady obcí s rozšířenou působností,
• krajské úřady,
• Kancelář prezidenta republiky,
• Památková inspekce Ministerstva kultury,
• Ministerstvo kultury.

Novelou nového stavebního zákona se opustila zamýšlená struktura státní stavební správy a byla v zásadě zachována stávající soustava stavebních úřadů. Integrace působnosti orgánů památkové péče do staronové soustavy stavebních úřadů, kterou v době přijetí na úseku památkové péče předpokládal zákon č. 284/2021 Sb., by nebylo možné zajistit bez enormního nárůstu počtu úředníků pro oblast památkové péče. Můžeme spekulovat, zda by se tato místa podařilo obsadit. Faktem je, že i přes jejich výrazný nárůst by výsledkem byla nulová zastupitelnost těchto úředníků.

[caption id="attachment_14006" align="alignnone" width="800"] Hospodářský dvůr zámku Zákupy po částečné rekonstrukci. Foto: JUDr. Martin Zídek[/caption]

Novinky v památkových rezervacích, památkových zónách a ochranných pásmech

Ačkoli představuje nový stavební zákon a s ním související změny v jednotlivých zákonech v mnoha ohledech revoluci, v otázce posuzování obnovy kulturní památky nebo národní kulturní památky nepřináší nová úprava na úseku památkové péče žádné významné změny. Okruh prací, které jsou podle § 14 odst. 1 zákona o státní památkové péči obsahem spojení „obnova kulturní památky“, se nemění. I nadále obnovu kulturní památky řeší obecní úřad obce s rozšířenou působností a obnovu národní kulturní památky krajský úřad.

Zásadnější změny jsou obsaženy v § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči. I nadále však toto ustanovení upravuje, že obecní úřad obce s rozšířenou působností posuzuje níže uvedené práce na nemovitostech, které nejsou kulturní památkou, ale nacházejí se v památkové rezervaci, památkové zóně nebo v ochranném pásmu podle zákona o státní památkové péči. Jde o následující práce:

1. stavba,
2. změna stavby
3. terénní úprava,
4. umístění nebo odstranění zařízení,
5. umístění nebo odstranění reklamního nebo informačního poutače, pokud nejde o zařízení podle stavebního zákona,
6. odstranění stavby,
7. úprava dřevin ve smyslu § 6a odst. 1 zákona o státní památkové péči nebo
8. udržovací práce na výše uvedené nemovitosti.

Některé z výše uvedených pojmů jsou přímo navázány na úpravu v novém stavebním zákoně, některé jsou zaváděny nově a některé pojmy lze označit jako staré známé, kde se na dosavadním výkladu nic nemění. Mezi pojmy, které nejsou dotčeny změnou, patří úprava dřevin ve smyslu § 6a odst. 1 zákona o státní památkové péči a udržovací práce na výše uvedené nemovitosti. Ve vztahu k těmto pojmům lze odkázat na již existující výkladové principy.

Pojem „stavba“ uvedený v § 14 odst. 2 je třeba vykládat shodně s tím, jak jej vymezuje stavební zákon. Ustanovení § 5 odst. 1 stavebního zákona stanoví, že stavbou se rozumí stavební dílo, které vzniká stavební nebo montážní činností ze stavebních výrobků, materiálů nebo konstrukcí za účelem užívání na určitém místě. Za stavbu se podle tohoto ustanovení považuje také výrobek plnící funkci stavby. Současně je třeba zdůraznit, že stavbou v tomto definičním smyslu je i drobná stavba, která podle § 171 povolení v režimu stavebního zákona nevyžaduje. Obdobně jako dosud se výluka obsažená v uvedeném ustanovení stavebního zákona týká výlučně režimu tohoto zákona, ale tyto stavby i nadále podléhají regulaci podle § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči a z hlediska zájmů památkové péče se posuzují formou rozhodnutí.

„Změnu stavby“ definuje § 6 odst. 1 a 2 stavebního zákona. Používá však spojení „změna dokončené stavby“, ale sám stavební zákon není v používání tohoto pojmu důsledný, neboť na několika místech používá souběžně v tomto duchu i spojení „změna stavby“. Změnou dokončené stavby se podle § 6 odst. 1 stavebního zákona rozumí nástavba, kterou se stavba zvyšuje, přístavba, kterou se stavba půdorysně rozšiřuje a která je vzájemně provozně propojena s dosavadní stavbou, a konečně stavební úprava, při které se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby. Změnu dokončené stavby popisuje § 6 odst. 2 stavebního zákona. Byť některé zásahy uvedené v § 6 odst. 2 stavebního zákona nebudou vyžadovat fyzický zásah do hodnot chráněných podle zákona o státní památkové péči, budou vyžadovat závazné stanovisko podle § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči. Ve vztahu k posouzení doby trvání dočasné stavby, anebo změny dočasné stavby na stavbu trvalou je třeba připomenout, že v převážné většině případů budou hodnoty památkové rezervace nebo památkové zóny dotčeny obdobně, ať již jde o stavbu trvalou nebo dočasnou a změna obsahu pojmu „změna dokončené stavby“ tak nic nemění na pohledu, jak posuzovat dočasné stavby z hlediska zájmů památkové péče.

„Terénní úpravou“ se podle § 8 stavebního zákona rozumí zemní práce a změny terénu, jimiž se podstatně mění vzhled prostředí nebo odtokové poměry, těžební a jim podobné a s nimi související práce, nejde-li o hornickou činnost nebo činnost prováděnou hornickým způsobem. Stavební zákon v § 214 odst. 1 vymezuje určité typy terénních úprav, které nevyžadují povolení změny využití území. Tato výluka však platí jen pro stavební zákon a postupy podle něj, nikoli pro zákon o státní památkové péči. Fakticky činnosti vyjmenované v § 214 odst. 1 stavebního zákona jen zpřesňují okruh prací, které ve smyslu § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči naopak musí být orgánem památkové péče posouzeny, a tyto terénní úpravy se z hlediska zájmů památkové péče posuzují formou rozhodnutí.

„Odstranění stavby“ je pojem, který § 14 zákon o státní památkové péči spojuje výlučně se zásahy podle odstavce 2 tohoto ustanovení. V případě záměru odstranění stavby, která je kulturní památkou, je třeba nejdříve dosáhnout zrušení prohlášení stavby za kulturní památku podle § 8 zákona o státní památkové péči.

„Zařízením“ se podle § 7 odst. 1 stavebního zákona rozumí technické zařízení nebo reklamní zařízení, pokud nejde o stavbu, které vzniká za účelem užívání na určitém místě. Ustavení § 7 odst. 2 stavebního zákona pak definuje i podskupinu pojmu zařízení, a to „reklamní zařízení“. „Reklamním zařízením“ se podle tohoto ustanovení rozumí panel, tabule, deska nebo konstrukce, které slouží k šíření reklamy nebo jiných informací. Reklamní zařízení o celkové ploše větší než 8 m² se považuje za stavbu. I v tomto případě tak platí závěr, že z hlediska definičního obsahu tohoto pojmu stavební zákon nepřinesl výkladové odchylky od stávající právní úpravy.

Podstatnou změnou je ve vztahu k pojmu reklamní zařízení zavedení spojení „umístění nebo odstranění reklamního nebo informačního poutače, pokud nejde o zařízení podle stavebního zákona“.

Důvodová zpráva k zákonu č. 284/2021 Sb. se tomuto pojmu nevěnuje, současně však jde o tentýž pojem, jenž patřil mezi pojmy, které hodlal zavést zákon o ochraně památkového fondu. Lze tak využít důvodovou zprávu k tomuto zákonu, která ve vztahu k tomuto pojmu uvádí následující:

„Toto ustanovení reaguje na stav, kdy se na vzhledu kulturních památek velmi intenzivně podílejí nejen zařízení, které reguluje stavební zákon, ale i další poutače, které nelze pod vymezení pojmu zařízení podle stavebního zákona i s ohledem na závěry citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu rozsudku sp. zn. 8 As 63/2012 – 37 podřadit. Navrhovaná úprava se zaměřuje na situace, kdy umisťování a odstraňování reklamních a informačních poutačů (zejména plošně rozsáhlých reklamních plachet) není regulováno právními předpisy, především stavebním zákonem, ovlivňuje však výrazným způsobem památkové hodnoty jednotlivých kulturních památek, když jsou například z nemalé části skryty pod pravidelně obměňovanou reklamní plachtou. Pro posouzení, zda v konkrétním případě jde o umístění nebo odstranění reklamního či informačního poutače, který není zařízením podle stavebního zákona, je stěžejní otázkou, zda konkrétní poutač je nositelem reklamních sdělení ve smyslu zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, v platném znění – tedy zda jsou věcí mající za cíl podporu podnikatelské činnosti (zejména podporu spotřeby nebo prodeje zboží, pronájmu nebo prodeje nemovitostí, poskytování služeb apod.).“

Výše uvedené úvahy jsou využitelné pro aplikaci tohoto spojení i na nemovitost, která není kulturní památkou, ale nachází se v památkové rezervaci nebo památkové zóně, i v případě zavedení tohoto pojmu zákonem č. 284/2021 Sb., byť důvodová zpráva k tomuto zákonu o obsahu tohoto pojmu nehovoří.

I nadále pro nemovitosti v památkových rezervacích a památkových zónách platí možnost deregulace povinnosti vyžádat si rozhodnutí nebo závazné stanovisko plánem ochrany podle § 6a zákona o státní památkové péči.

Praktický komentář zákona o státní památkové péči, který v září letošního roku vydalo nakladatelství Wolters Kluwer, podrobně popisuje aktuální úpravu na úseku památkové péče, a to včetně poslední novely účinné od 1. ledna 2025.

Členem autorského kolektivu je kromě Michala Tupého a Jiřího Klusoně i autor tohoto článku.

Nový stavební zákon se vypořádal s problematickým užíváním pojmu závazné stanovisko

Zákon č. 284/2021 Sb. přinesl řešení pro památkovou péči letitého úkolu, jak se vypořádat s problematickým užíváním pojmu „závazné stanovisko“ podle § 14 zákona o státní památkové péči. Nově zákon o státní památkové péči používá závazné stanovisko pouze v duchu, jak je upraveno v § 149 správního řádu. Zvolené řešení možná není úplně elegantní. V místech, kdy byl pojem „závazné stanovisko“ používán s vědomím možné alternativní formy, byl totiž nahrazen spojením „rozhodnutí nebo závazné stanovisko“. Je příznačné, že řešení pojmově problematické situace, které přinesl zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý stavební zákon“), je spojeno až s novým stavebním zákonem.

Koordinované závazné stanovisko

Nový stavební zákon se s ohledem na opuštěný koncept integrace působnosti dotčených orgánů do působnosti státní stavební správy vrátil k pojmu „koordinované závazné stanovisko“. Podle § 176 odst. 1 stavebního zákona vydá orgán veřejné správy (typicky obecní úřad obce s rozšířenou působností) namísto jednotlivých závazných stanovisek koordinované závazné stanovisko, pokud tento orgán hájí jako dotčený orgán souběžně více veřejných zájmů podle jiných právních předpisů. Ustanovení správního řádu o společném řízení a ustanovení o řešení rozporů se použijí přiměřeně.

Koordinované závazné stanovisko zahrnuje podle § 176 odst. 2 stavebního zákona požadavky na ochranu všech dotčených veřejných zájmů, které orgán veřejné správy hájí podle jiných právních předpisů. Tím se nová úprava liší od úpravy koordinovaného závazného stanoviska, která jako jednu z rozhodných podmínek předpokládala, že koordinované závazné stanovisko lze vydat pouze v případě, nejsou-li požadavky na ochranu dotčených veřejných zájmů v rozporu. Je možné, že v případě nedohody mezi „jednotlivými dotčenými orgány“ v daném úřadě může být uplatněn postup podle § 140 odst. 3 správního řádu. K urychlení řízení nebo z jiného důležitého důvodu lze závazné stanovisko k jednotlivé otázce usnesením vyloučit ze společného postupu a vydat k dané otázce samostatné závazné stanovisko.

V závěru koordinovaného závazného stanoviska orgán veřejné správy v souladu s § 176 odst. 4 stavebního zákona souhrnně uvede, zda je záměr z hlediska všech jím chráněných veřejných zájmů přípustný. S tímto požadavkem je spojeno nemalé očekávání, že koordinované závazné stanovisko podle stavebního zákona bude v pravém slova smyslu koordinované, nebude představovat jen mechanický souhrn postojů dotčených orgánů zastoupených v témže orgánu veřejné správy.

Kdy rozhodnutí a kdy závazné stanovisko?

Dělící kritérium pro to, kdy orgán památkové péče vydává rozhodnutí a kdy závazné stanovisko podle § 14 zákona o státní památkové péči, je nově upraveno v § 14 odst. 8 zákona o státní památkové péči, namísto dosavadního § 44a odst. 3 zákona o státní památkové péči. Toto řešení, co do základní konstrukce, není zásadně odlišné od stávající právní úpravy.

• Orgán památkové péče vydává závazné stanovisko podle § 14 odst. 1 nebo 2 zákona o státní památkové péči v případech, navazuje-li na jeho postup rozhodnutí stavebního úřadu podle stavebního zákona.
• V ostatních případech vydává orgán památkové péče rozhodnutí.

Na stávajícím věcném řešení se nic podstatného nemění, ale je třeba zdůraznit, že nový stavební zákon již nepředpokládá zjednodušující formy posouzení v podobě souhlasů, možnost nahrazení rozhodnutí veřejnoprávní smlouvou nebo postup, kdy by stavbu povoloval autorizovaný inspektor. Z tohoto důvodu tak nemůže být sporné, že závazné stanovisko podle § 14 odst. 1 nebo 2 zákona o státní památkové péči bude vždy podmiňovat správní rozhodnutí.

Vymezení ochranného pásma podle § 17 zákona o státní památkové péči, jeho změna nebo zrušení

Obecní úřad obce s rozšířenou působností jako orgán památkové péče a nikoli jako stavební úřad má stále v § 17 odst. 1 zákona o státní památkové péči a dále v § 218 odst. 2 stavebního zákona zachovánu pravomoc stanovit ochranné pásmo podle zákona o státní památkové péči. I nadále může obecní úřad obce s rozšířenou působností při vymezení ochranného pásma určit, u kterých nemovitostí v ochranném pásmu, nejsou-li kulturní památkou, nebo u jakých druhů prací na nich, včetně úpravy dřevin, je vyloučena povinnost posouzení zájmů památkové péče. Ochranné pásmo se podle § 17 zákona o státní památkové péči nově vymezuje výlučně opatřením obecné povahy a nikoli správním rozhodnutím jako dosud.

Mnohdy z hlediska praktické aplikace není důležité jen to, jak bude daná problematika řešena do budoucna, ale také jak naložit se stávajícími ochrannými pásmy. Tuto problematiku upravuje čl. V bod č. 1 zákona č. 284/2021 Sb. Při změně ochranného pásma nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace nebo památkové zóny, které bylo vymezeno podle dosavadních právních předpisů, se v souladu s citovaným článkem zákona č. 284/2021 Sb. postupuje podle nového znění § 17 zákona o státní památkové péči.

Je bezpředmětné, kdy a jakým aktem bylo ochranné pásmo nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace nebo památkové zóny vymezeno, při jeho změně se bude postupovat podle nové úpravy a změna bude provedena opatřením obecné povahy.

Územní plánování a orgány památkové péče

Jako dotčené orgány památkové péče vystupují tyto orgány ve struktuře, která byla již popsána výše a obdobně jako dnes je tato působnost navázána jak na typ územně plánovací dokumentace, tak na konkrétní typ předmětu ochrany (kulturní památka, národní kulturní památka, památková rezervace, památková zóna) či nástroje ochrany (ochranné pásmo podle § 17 zákona o státní památkové péči) podle zákona o státní památkové péči.

Ministerstvo kultury je dotčeným orgánem při pořizování územního rozvojového plánu ve smyslu § 74 stavebního zákona a zásad územního rozvoje ve smyslu § 77 stavebního zákona. Ministerstvo kultury je dále podle § 26 odst. 2 písm. c) zákona o státní památkové péči dotčeným orgánem památkové péče při pořizování územního plánu ve smyslu § 81 stavebního zákona nebo regulačního plánu ve smyslu § 85 stavebního zákona, pokud je touto dokumentací řešeno území, ve kterém se nachází památková rezervace, nemovitá věc nebo soubor nemovitých věcí zapsaných na Seznamu světového dědictví.

Krajský úřad je podle § 28 odst. 2 písm. c) zákona o státní památkové péči dotčeným orgánem při pořizování územního plánu nebo regulačního plánu, pokud je jimi řešeno území, ve kterém se nachází národní kulturní památka nebo památková zóna. Tímto dotčeným orgánem je za předpokladu, že dotčeným orgánem není Ministerstvo kultury.

Ustanovení § 29 odst. 2 písm. c) zákona o státní památkové péči je zbytkovou klausulí, podle které je obecní úřad obce s rozšířenou působností dotčeným orgánem při pořizování územního plánu nebo regulačního plánu, pokud není dotčeným orgánem ani Ministerstvo kultury ani krajský úřad.

Výše uvedená dotčenost orgánů památkové péče je nově konstruována tak, že ten dotčený orgán, který se vyjadřoval podle výše uvedených pravidel ke konkrétní územně plánovací dokumentaci, se vyjadřuje i k jakékoli změně této územně plánovací dokumentace. To platí i v případě, kdy změnou není dotčena ta část území, která byla rozhodující pro určení dotčenosti při projednávání územně plánovací dokumentace jako celku.

[caption id="attachment_14005" align="alignnone" width="800"] Konírna zámku Zákupy po rekonstrukci. Foto: JUDr. Martin Zídek[/caption]

II. Zjednodušení projektové dokumentace pro povolení záměru z pohledu památkové péče a nepředvídané nálezy

Potřeba památkové péče řešit větší detail, než předpokládá stavební právo

Dokumentace pro posouzení záměru podle stavebního zákona je výrazně jednodušší než dokumentace podle dřívějších předpisů. Přitom už dosavadní dokumentace mnohdy svým nedostatečným detailem nestačila pro posouzení zájmů památkové péče. A nikoli nadarmo se nejen v památkové péči říká, že ďábel se skrývá v detailu.

Pro posouzení zájmu památkové péče tak je v § 197 odst. 2 stavebního zákona zakotvena možnost v povolení záměru vymezit okruh dílčích prací, které bude možné dále připravovat, ale finální povolení jejich realizace bude již jen v pravomoci orgánu památkové péče.

Okruh těchto prací musí vymezit ve svém závazném stanovisku orgán památkové péče, který musí v souladu s § 149 odst. 2 správního řádu i věcně odůvodnit tento požadavek. Logicky primárně jde o odpovědnost orgánu památkové péče takovýto požadavek formulovat a nikoli o povinnost stavebního úřadu. I proto se ostatně v případě takto specifických otázek opírá orgán památkové péče o odbornou pomoc Národního památkového ústavu, neboť je nemyslitelné, že všechny orgány památkové péče a tím méně stavební úřady budou disponovat odborníkem např. na barokní polychromii.

Půjde o ty typy prací, které s ohledem na svou podrobnost nebude schopna dostatečně určitě popsat projektová dokumentace pro povolení stavby, ale z hlediska zájmů památkové péče by šlo o práce stěžejní (restaurování, řemeslné opravy historicky významných prvků staveb atp.). V rámci následného povolovacího režimu musí orgán památkové péče rozhodovat plně v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů, zejména plně respektovat práva nabytá v dobré víře na základě vydaného povolení záměru. Současně zájmy památkové péče nesmí blokovat realizaci stavebního díla jako celku. Mnohdy až zahájení prací umožní, aby v souvislosti s probíhajícími pracemi byly splněny předpoklady pro provedení průzkumných a obdobných prací, které jsou podmínkou zpracování kvalifikované žádosti ve věci. V řadě případů se bez zahájení realizace stavby nelze k některým konstrukcím fyzicky dostat a jejich stav je zjistitelný až po zahájení prací. Teprve v této fázi je možné navrhnout reálné a z hlediska památkové péče dostatečně podložené řešení.

Na druhou stranu předmětem rozhodnutí orgánu památkové péče nebude dokumentace pro provádění stavby jako celek. U této dokumentace ve vztahu k orgánu památkové péče platí to samé, co platí pro stavební úřad, tj. že tato dokumentace se nepovoluje. S dokumentací pro provádění stavby se tak orgán památkové péče stejně jako stavební úřad setká v souladu s § 160 odst. 2 písm. e) stavebního zákona až na stavbě nebo na staveništi.

Nepředvídaný nález

Obdobně jako v dosavadním stavebním zákoně je i v novém stavebním zákonu upravena problematika nepředvídaného archeologického nebo paleontologického nálezu anebo nálezu kulturně cenného předmětu, detailu stavby nebo chráněné části přírody. V zákoně o státní památkové péči je obsažena odpověď, kdo je v těchto případech dotčeným orgánem za oblast památkové péče. Ochrana paleontologického nálezu nebo chráněné části přírody jde za orgánem památkové péče.

Obecní úřad obce s rozšířenou působností je podle § 29 odst. 2 písm. d) zákona o státní památkové péči tímto dotčeným orgánem při provádění obnovy kulturní památky nebo prací na nemovitosti, která není kulturní památkou, ale nachází se v památkové rezervaci nebo památkové zóně. Krajský úřad je dotčeným orgánem podle § 28 odst. 2 písm. e) zákona o státní památkové péči, pokud k nálezu došlo při provádění obnovy národní kulturní památky nebo v ostatních případech, kdy není dotčeným orgánem obecní úřad obce s rozšířenou působností.

Samotná úprava této problematiky v § 266 stavebního zákona se od dosavadní právní úpravy příliš neliší. Je tak mimo jiné zachováno právo stavebníka požadovat náhradu nákladů, spojených se změnou či zrušením povolení záměru, pokud to bylo vyvoláno záchranou nepředvídaného nálezu.