Rekodifikace stavebního zákona popáté - jak dopadlo mezirezortní vypořádání zásadních připomínek?

Podle nového stavebního zákona by stavebník již nemusel dokládat řešení požární bezpečnosti, přípojek a dalších technických požadavků. Toto předloží až při kolaudaci. Jak bude postupovat správní úřad, pokud bude řešení v rozporu s veřejným zájmem, není jasné. Nechá dům zbourat nebo „odletět“ na jinou vhodnější parcelu? (ilustrace: Eliška Čermáková)
Podle nového stavebního zákona by stavebník již nemusel dokládat řešení požární bezpečnosti, přípojek a dalších technických požadavků. Toto předloží až při kolaudaci. Jak bude postupovat správní úřad, pokud bude řešení v rozporu s veřejným zájmem, není jasné. Nechá dům zbourat nebo „odletět“ na jinou vhodnější parcelu? (ilustrace: Eliška Čermáková)

Věcný záměr rekodifikace stavebního zákona zatím vyvolává řadu otázek. Veřejný zájem zůstává nejasný. Stát považuje za nadbytečné posuzovat splnění základních požadavků na stavby v rámci jejich povolovacího procesu. Toto posouvá do fáze kolaudace, kdy stavba již stojí. MMR obdrželo 1315 zásadních připomínek.

Čtvrtý díl seriálu jsme ukončili informací ohledně připomínek k předfinální verzi Věcného záměru rekodifikace stavebního zákona (dále jen věcný záměr). V „rekodifikaci popáté“ je na místě komentovat oficiální mezirezortní připomínkovací řízení.

Jak probíhalo oficiální mezirezortní řízení?

Poznamenáváme, že jsme, pro Komoru z neznámých důvodů, byli jako připomínkové místo vyzváni dvakrát. S první verzí materiálu jsme byli seznámeni 31. ledna 2019, ta byla stornována 5. února 2019. O den později jsme obdrželi verzi druhou, která stejně jako první, byla našim členům (29 201) přes oblastní kanceláře rozeslána hromadným e-mailem k připomínkám.

V požadovaném termínu jsme obdrželi 350 konkrétních připomínek i se zdůvodněním k jednotlivým odstavcům a 60 obecných připomínek k věcnému záměru. Legislativní komise ČKAIT na svém jednání 25. února 2019 všechny prodiskutovala a jelikož se sešlo mnoho připomínek ke stejné problematice, výsledkem byla jejich kumulace s odesláním do mezirezortu 44 doporučujících a 113 zásadních připomínek. Jsou zveřejněné na webových stránkách Komory v rubrice Rekodifikace veřejného stavebního práva. V tabulce uvádíme účast autorizovaných osob v členění podle oblastí.

Je nutné v tomto přehledu uvést, že z celkových 410 došlých připomínek autorizovaných osob bylo 39 takových, které se bez výhrad ztotožnily s principy rekodifikace. Členové ČKAIT, kteří bez výhrad souhlasí s cíli rekodifikace, dále z pozice autorizované osoby podporují a vítají zejména nastavení jednoduché a čitelné dokumentace pro povolení stavby v rozsahu dnešní dokumentace pro územní rozhodnutí. Všechny další detaily stavby budou zcela správně, v rámci preventivní a projektové činnosti prováděny a revidovány oprávněnými osobami již bez veřejnoprávního řízení. Jednoznačnou podporu si zasluhuje stanovení odpovědnosti autorizovaných osob tak, aby stavební úřad povoloval pouze hmotné řešení stavby a hodnotil vliv stavby na okolí. Je to zásadní z pohledu nedostatku kvalifikovaných sil. S hlavními principy rekodifikace veřejného stavebního práva se plně ztotožňují. Chápou je jako cestu ke zjednodušení a zrychlení procesu za současného vyřešení systémové podjatosti a maximální eliminace neodbornosti.

Problém jejich zdůvodnění je podle názoru Legislativní komise ČKAIT jedině v tom, že věcný záměr nestanovil míru odpovědnosti autorizovaných osob, hmotné řešení stavby (základní kámen stavebního zákona) je ve věcném záměru a RIA řešen minimálně. Autor společného dopisu jednak nespecifikuje, na koho byl mířen nedostatek kvalifikovaných sil a jakým způsobem by povolování staveb jen na základě dokumentace pro územní rozhodnutí vyřešilo systémovou podjatost a maximální eliminaci neodbornosti.

Hlavní cíle Věcného záměru rekodifikace stavebního zákona podle MMR ČR

  • vznik soustavy stavebních úřadů nezávislých na samosprávě;
  • vznik Nejvyššího stavebního úřadu;
  • snížení počtu dotčených orgánů;
  • zavedení principu jediného povolení;
  • pojetí územního plánování s jednoznačnou podporou změny formy ÚPD;
  • stanovení závazných nepřekročitelných lhůt pro rozhodování stavebních úřadů;
  • maximální využití digitalizace zrychlující celý proces;
  • zavedení apelačního principu rozhodování soudu, který zamezí opakované vracení projektů na jejich začátek.

MMR ČR obdrželo 1315 zásadních připomínek

Vypořádání připomínek se uskutečnilo ve dnech 18.–21. března 2019 za přítomnosti jak předkladatele (MMR ČR), tak zástupců zpracovatele (Hospodářské komory ČR, dále jen HK) věcného záměru. Statistický přehled konferenčních jednání uvádíme v přiložené tabulce.

Na počátku jednání MMR ČR deklarovalo 1315 došlých zásadních připomínek, v naší tabulce uvádíme zásadních 1203 – některé totiž byly v průběhu jednání převedeny do doporučených, některé se neprojednaly z důvodu nepřítomnosti připomínkujících, jiné byly kumulovány do jedné připomínky. Navýšení našich připomínek ze 113 na 125 je naopak z důvodu, že mezi zásadní byly zařazeny i některé z úvodního dopisu předsedy ČKAIT.

„Aby se principy a cíle věcného záměru dosáhly, podrobili jsme obdržené materiály zevrubnému prostudování, ze kterých vzešly naše zásadní a doporučující připomínky. Věříme, že budou náležitě vypořádány, ke prospěchu všech zainteresovaných,“ uvádí ve svém úvodním dopise Ing. Pavel Křeček, FEng., předseda ČKAIT.

* konkrétní připomínky k jednotlivým odstavcům
** obecné připomínky nad požadovaný rámec

* rozpor znamená nesouhlas připomínkujícího místa s návrhem vysvětlení předkladatele (MMR ČR) / zpracovatele (Hospodářská komora)
Zdroj: ČKAIT (z titulu účasti na vypořádání)

Z nejzásadnějších připomínek ČKAIT

Oficiální text návrhu vypořádání nebyl připomínkovým místem zaslán, jde tentokrát o nestandardní přístup vypořádávajících, proto zde uvádíme vlastní záznam stěžejních připomínek ČKAIT, jejich zdůvodnění a výsledek vypořádání ze strany předkladatele (MMR ČR) a zpracovatele (Hospodářská komora):

1. Jediné povolovací řízení

Připomínka ČKAIT: Nesouhlasíme s navrhovaným jednotným povolovacím řízením (obecný souhlas s jedním řízením, integrující dnešní územní řízení, stavební řízení, EIA a další řízení o vydávání závazných stanovisek desítkami dotčených orgánů podle složkových zákonů). Druh, význam, velikost a charakter povolovaných staveb je velmi rozmanitý a v kombinaci s charakterem území, ve kterém se stavby umisťují, je více než pravděpodobné, že povolovací řízení nebude pro všechny případy jednotné. Stejně tak je a bude několik zásadně odlišných potřeb žadatele – povolení nové stavby, ale také změna stávající stavby, nebo odstranění stavby apod. Je ale reálně možné, aby řízení pro každý jednotlivý případ (pro potřebu stavebníka) bylo jedno.

Vypořádání MMR ČR / HK: Připomínka byla akceptována, pro celý text věcného záměru bude uváděno jedno/jediné povolovací řízení.

2. Fikce souhlasu vlastníka nemovitosti zrušena

Připomínka ČKAIT: Nesouhlasíme s návrhem, že stavební úřad nebude automaticky posuzovat, zda má žadatel souhlas vlastníků dotčených nemovitostí s realizací stavby. V případě, že by vlastníci nemovitostí nebyli účastníky řízení, jednalo by se o zásadní narušení vlastnických vztahů. Bylo by možné účelově blokovat cizí pozemky a byla by to jasně prokorupční část zákona podporující zájmy např. velkých developerských společností. Fikce souhlasu při nepodání námitky vlastníkem v průběhu řízení oslabí ještě více právní jistotu veřejnosti spoléhající na zavedenou praxi, změna dále přispěje k nepřehlednosti našeho právního systému. Navrhovaná úprava navíc oslabí právní postavení drobných vlastníků nemovitostí při velkých stavbách technické nebo dopravní infrastruktury a přenese na ně finanční náklady pro zajištění právní pomoci při ochraně jejich vlastnických práv.

Vypořádání MMR ČR / HK: Připomínka byla akceptována, i na základě požadavků většiny připomínkových míst, vypořádání majetkoprávních poměrů zůstane podle stávající platné úpravy stavebního zákona, tj. § 184a.

3. Návrh i nadále postrádá věcné vymezení veřejného zájmu

Připomínka ČKAIT: Požadavek na věcné upřesnění charakteru / klíčových prvků veřejných zájmů chráněných stavebním zákonem a jeho prováděcími předpisy a souvisejícími složkovými předpisy je zcela zásadní. Návrh postrádá věcné vymezení veřejného zájmu jako základní otázky, resp. otázky, co má nový zákon chránit. Tím, že není tento problém vyřešen, je věcný záměr nejasný jako celek a lze se obtížně vyjádřit k jednotlivostem. S touto otázkou souvisí mj. i možnost zjednodušení povolování staveb. Z věcného záměru a RIA nevyplývá, že by tomuto materiálu předcházely jakékoliv analýzy, průzkumy nebo hodnocení, na základě kterých by mohlo být např. vyhodnoceno, zda nyní vymezený rozsah zájmů chráněných zvláštními předpisy je dostatečný nebo nezbytně nutný i pro nový stavební zákon, zda se procesy, které jsou v současné právní úpravě, v praxi osvědčily či nikoliv, a zda je třeba konkrétní procesy upravit a jak.

Vypořádání MMR ČR / HK: Připomínka nebyla akceptována, veřejné zájmy ve věcném záměru nelze konkretizovat.

4. Projektant nebude účastníkem řízení

Připomínka ČKAIT: Požadavek, aby byl projektant účastníkem řízení vychází ze správního řádu § 27 odst. 2: Účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.

Máme za to, že rozhodnutím stavebního úřadu pro povolení stavby jsou projektanti dotčeni ve svých právech i povinnostech, které mají specifikované již t.č.:

  • v § 158 odst. 1 SZ (vybrané činnosti, jejichž výsledek ovlivňuje ochranu veřejných zájmů ve výstavbě),
  • a v § 159 odst. 2 SZ (Projektant odpovídá za správnost, celistvost, úplnost a bezpečnost stavby provedené podle jím zpracované projektové dokumentace a proveditelnost stavby podle této dokumentace, jakož i za technickou a ekonomickou úroveň projektu technologického zařízení, včetně vlivů na životní prostředí. Je povinen dbát právních předpisů a obecných požadavků na výstavbu vztahujících se ke konkrétnímu stavebnímu záměru a působit v součinnosti s příslušnými dotčenými orgány.)

Osoba, která je zodpovědná za dokumentaci potažmo za stavbu by měla být zákonem ochráněna nejméně do té míry, aby měla přístup k nezbytným informacím. Běžně se stává, že mezi vypracováním dokumentace, stavebním řízením a kolaudací uplyne dlouhý časový úsek. Stavebník není povinen být v kontaktu se zpracovatelem DPS, není povinen jej informovat. Přesto tento zpracovatel odpovídá za stavbu realizovanou (možná) podle jeho dokumentace. Nemáme možnost se jakýmkoliv způsobem bránit realizaci stavby v rozporu s dokumentací, přičemž zpětné zjištění tohoto stavu může být nemožné, nebo alespoň velmi obtížné. A navíc, samotná RIA v části Kolaudační řízení 1.2.2.3.3.3 přímo uvádí, na které aspekty realizace stavby má projektová dokumentace vliv. Bez účastnictví projektanta ve stavebním řízení jako účastníka řízení, není možné cíle RIA dosáhnout.

Vypořádání MMR ČR / HK: Připomínka akceptována nebyla, podle zpracovatele věcného záměru není důvod na rozšíření účastníků řízení, argumentace dotčených práv a povinností (správní řád) ještě není důvodem pro účastnictví, mohlo by dojít ze strany projektanta k negativním námitkám vůči stavebníkovi, se kterým má AO smluvní vztah.

5. Povolení stavby zatím jen podle DUR

Připomínka ČKAIT: Nesouhlasíme s návrhem, aby byla projektová dokumentace (PD) pro povolení stavby v rozsahu stávající dokumentace pro územní rozhodnutí doplněné o stavebně konstrukční řešení s důrazem na návrh nosných konstrukcí a stabilitu stavby. PD pro územní rozhodnutí nedává úplný podklad pro stavební povolení. Zejména u posouzení statiky, PBŘ (požárně bezpečnostní řešení), přípojek apod. je nutná podrobnější specifikace. Má to vliv na rozdělení požárních úseků, celkové PBŘ stavby, vedení a kapacitu přípojek, konstrukční výšky, které ovlivňují celkovou výšku stavby apod. Výčet všech důvodů by zabral několik stránek. Navrhované řešení povede k anarchii v povolování a následným problémům s kolaudováním, za které by měl následně nést odpovědnost stavební úřad. To ovšem není ve veřejném zájmu.

K části materiálu týkající se stavebního hmotného práva, konkrétně dokumentace pro povolení stavby (dále jen DPS) je nutno zdůraznit, že nelze z profesního pohledu ČKAIT v daném případě souhlasit se zjevným záměrem zpracovatele přiblížit se projektu stavby předkládanému úřadu v počátku minulého století. Materiál neobsahuje odkaz na žádnou analýzu, ze které by byla zřejmá nutnost podstatného zjednodušení dosavadního rozsahu dokumentací vyžadovaných pro umístění a povolení stavby, a to z důvodu, že projektant, stavebník či stavební úřad mají s tímto rozsahem problém, respektive, že je nadbytečné respektování a hodnocení splnění základních technických požadavků na stavby v rámci jejich povolovacího procesu. Tyto požadavky jsou navíc uvedeny na str. 154 materiálu s tím, že stavba bude podle nich navrhována a prováděna. Materiál se rovněž nikterak nezabývá diferenciací rozsahu dokumentace při existenci regulačních plánů, kterými byl stavební záměr umístěn a projektant dále řešil technické požadavky na stavby. Je proto nutné, aby předmětem dokumentace pro povolení staveb bylo kromě architektonicko-stavebního řešení i řešení dalších profesí podle autorizačního zákona (tj. zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě), a to v rozsahu odpovídajícím konkrétnímu druhu stavby (popř. její části).

S ohledem na výše uvedené je nutno předložený materiál minimálně v dané části doplnit o rozbor problémů, které podle jeho autorů při zpracování projektové dokumentace pro umístění a povolení staveb i dalších záměrů uvedených v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v praxi vznikají. Z důvodu možnosti vyhodnocení zpracované projektové dokumentace pro předpokládané povolení stavby nejen z hledisek jejího umístění v území a vazeb na okolí, ale i technických požadavků na stavby s ohledem na potřebu ochrany veřejných zájmů, je pak podle našeho názoru nutno zachovat zpracování dokumentace v rozsahu odpovídajícím dnešní dokumentaci pro vydání společného povolení (§ 1 odst. 1 písm. d) vyhl. č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb).

Vypořádání MMR ČR / HK: Připomínka nebyla akceptována, podle zpracovatele věcného záměru jde náš požadavek nad rámec cíle rekodifikace stavebního práva. Argumentace nebyly vyslyšeny, a navíc ČKA požadovala ještě více zjednodušenou DPS než je v návrhu věcného záměru.

6. Požadavky na oprávnění projektantů se přesunou do paragrafového znění

Připomínka ČKAIT: Do věcného záměru požadujeme doplnit požadavky na oprávnění fyzických osob projektujících nebo zpracovávajících podklady nezbytné pro projektovou činnost a výkladové nejasnosti ohledně požadavků na zpracovatele některých částí dokumentace případně celé dokumentace.

Navrhovaný text přehled požadavků a výkladové nejasnosti neobsahuje, přestože RIA uvádí: Protože se jedná spíše o textovou argumentaci než práci s čísly, ponecháváme vymezení typu staveb, požadavků na výstavbu, obsah a rozsah dokumentace, základní pojmy stavebního práva a povinnosti a odpovědnost osob při přípravě, provádění a užívání staveb a detailní rozpracování této otázky na věcném záměru. Detailní rozpracování ani vzhledem k požadavkům na oprávnění fyzických osob ovšem v textu věcného záměru nenacházíme.

Vypořádání MMR ČR / HK: Připomínka nebyla akceptována, podle zpracovatele se tyto požadavky promítnou až do paragrafového znění nového stavebního zákona.

7. Autorský dozor projektanta nezměněn

Připomínka ČKAIT: Bez ohledu na způsob provedení stavby (stavebním podnikatelem nebo svépomocí) požadujeme, aby měl stavebník povinnost zajistit primárně/přednostně autorský dozor zpracovatele DPS a dokumentace pro provádění stavby.

Autorský dozor požadujeme jenom primárně/přednostně u konkrétního zpracovatele z důvodu, že věcný záměr neřeší např. případné úmrtí anebo nemoc zpracovatele, neshodu zpracovatele se stavebníkem. Jakým způsobem by se pak řešilo splnění zákonné povinnosti stavebníka ustanovit na stavbě autorský dozor.

Vypořádání MMR ČR / HK: Připomínka nebyla akceptována, podle zpracovatele věcného záměru institut autorského dozoru zůstane podle t.č. platných ustanovení stavebního zákona.

8. Honorářový řád nemá být součástí rekodifikace

Připomínka ČKAIT: Do části Finanční (ekonomické) změny požadujeme doplnit nový finanční nástroj formou prováděcího předpisu, který by oceňoval duševní práci fyzických osob vykonávajících vybrané činnosti ve výstavbě. Stávající právní stav neumožňuje objektivně posuzovat duševní práci fyzických osob ve stavebním procesu, neumožňuje zpracovávat zadávací dokumentaci tak, aby nedocházelo k podceňování staveb ve veřejných soutěžích a následně k požadavkům na vícepráce.

Vypořádání MMR ČR / HK: Připomínka nebyla akceptována, podle zpracovatele věcného záměru prováděcí vyhláška k novému stavebnímu zákonu, týkající se výkonových a honorářových řádů, není předmětem rekodifikace stavebního práva.

9. Státní expertiza nebude součástí věcného záměru

Připomínka ČKAIT: Do agendy MMR ČR požadujeme znovu začlenit státní expertizu. Státní expertiza umožní MMR ČR rozhodovat o sporných problémech velkých staveb investovaných státem.

Vypořádání MMR ČR / HK: Připomínka nebyla akceptována, podle zpracovatele věcného záměru státní expertiza nemůže být předmětem návrhu.

Komora má povinnost posuzovat návrhy zákonů

Závěrem je nutné poukázat na skutečnost, že přestože je naše Komora oficiálním připomínkujícím místem (Legislativní pravidla vlády čl. 5 odst. 1 písm. f), rozpory s námi předkladatel neřeší (Legislativní pravidla vlády čl. 7 odst. 4 písm. e), nemusí řešit. Připomínka není předmětem rozporu, i když ji tato připomínková místa označila za zásadní. Na straně druhé, je podle autorizačního zákona v působnosti ČKAIT:

  • spolupůsobit při ochraně veřejných zájmů v oblasti výstavby, architektury a územního plánování;
  • posuzovat návrhy obecně závazných předpisů dotýkajících se výkonu odborných činností;
  • hájit stavovské zájmy autorizovaných osob.

Stát nesmí rezignovat na plnění základních požadavků na stavby

A zejména z těchto výše uvedených důvodů se nemůžeme smířit s představou, že když zpracovatel věcného záměru navrhuje, aby dokumentace pro povolení stavby byla jenom v rozsahu stávající dokumentace pro územní rozhodnutí doplněná o stavebně konstrukční řešení s důrazem na návrh nosných konstrukcí a stabilitu stavby, aby stát rezignoval na plnění sedmi základních požadavků na stavby. Není podle nás dostačující, aby byly tyto požadavky popřípadě řešeny v dokumentaci pro provádění stavby, která má být navíc podle zpracovatelů vložena do úložiště až po kolaudaci.

V této souvislosti je třeba ještě připomenout ustanovení § 169 odst. 1 stavebního zákona, které ukládá povinnost právnickým a fyzickým osobám a orgánům veřejné správy mj. postupovat podle obecných požadavků na výstavbu.