Zprávy a informace ČKAIT 2024|06

Krize po 1. červenci 2024 není překvapivá. Soustava stavebních úřadů k tomuto nárazu směřovala od počátku rekodifikačních prací. Vycházelo se v zásadě z politických prohlášení, která považovala digitalizaci za recept na urychlení povolovacích procesů v našem státě. Asi u každého, kdo někdy správní řízení vedl, nutně přicházely otázky, jak by digitalizace mohla povolovací procesy s jasně stanovenými lhůtami zásadně urychlit? Digitalizace ve skutečnosti v praxi probíhala postupně. Nefunkčnost státu od přelomu tisíciletí suplují v této oblasti soukromé subjekty, ze kterých se v dominantního dodavatele na trhu vyvinula společnost VITA software s.r.o. Ta je živoucím důkazem, že technologie umožňující digitalizaci zde jsou k dispozici již 25 let.

Zákonodárci opakují stejné chyby

Aniž by to tvůrci zákona postřehli, ze státní digitalizace vytvořili skrytou hrozbu, před kterou lidé z oboru marně varovali. Digitalizace stavebního řízení se nakonec sice uskutečnila podle nového stavebního zákona, avšak bez reformy soustavy stavebních úřadů, při ignorování platné právní úpravy zadávání veřejných zakázek a zcela nedostatečného časového prostoru pro vznik digitalizace.

Na vzniku stávající krize mají nepochybně velkou zásluhu zkreslené ideologické pohledy, které bez analýz a znalosti poměrů vykreslovaly dosavadní stavební právo jako brzdu ekonomického růstu. Politici se pak vydávali za spasitele, kteří tento zásadní problém vyřeší. To vyústilo v nestabilní právní prostředí na úseku povolování staveb. V uplynulých 20 letech se ostatně zásadní reforma stavebního práva konala každých cca 5 let, vždy byla odůvodňována snahou povolování urychlit. I pro lidi z oboru je obtížné se ve stavebním právu orientovat. Není ustálená rozhodovací praxe soudů a vzniká anarchie.

Starý stavební zákon č. 183/2006 Sb., nabyl účinnosti 1. ledna 2007, ale již k 1. lednu 2013 a 1. lednu 2018 byl podstatně novelizován. Dílčích novel stavebních předpisů byly desítky, obvykle jedna až dvě ročně. Znatelný kolaps stavebních úřadů způsobila zejména poslední velká novela starého stavebního zákona, která nabyla účinnosti k 1. lednu 2018. V jejím důsledku v mnoha oblastech ČR se závazná stanoviska orgánu územního plánování vydávala přes rok od podání žádosti a došlo k paralýze povolování staveb, což bylo následně mediálně probíráno. Krize byla způsobena nedořešením organizačních otázek při její realizaci. Byl ignorován nedostatek lidí na trhu práce. Celá řada tajemníků nebyla na tento problém připravena, selhala komunikace. Tvůrci nového stavebního zákona se bohužel vydali opět do neadekvátních rizik a výše uvedená situace nesloužila jako poučení do budoucna. Stát by měl přitom fungovat stabilně a předvídatelně.

Nejenže se nic neurychlilo, je nutné zastavit probíhající katastrofu

Po šesti letech rekodifikačních prací přichází po 1. červenci 2024 hořké prozření, že nový stavební zákon nemá potenciál sám o sobě nic urychlit a že zcela jistě nemůže být nástrojem hospodářského růstu, ale že nástroj urychlení, kterým měla být digitalizace, paradoxně vedl k největší paralýze na úseku stavebního práva po roce 1989. V podstatě se současný stav stavebního práva proměnil ve snahu zastavit probíhající katastrofu pomocí tzv. bypassu. V této situaci však i nadále trvá vůle na marketingově líbivých řešeních a zjevná neochota si přiznat, že nový stavební zákon je jen reformulací toho původního a od počátku výsledek jiný být ani nemohl.

Nový stavební zákon kvůli nekvalitnímu legislativnímu procesu přináší velké množství zcela nových výkladových problémů, tedy již nyní se sbírají další podněty na novou vlnu novelizací. Nestabilita na úseku stavebního práva tak bude patrně i nadále pokračovat.

Není smyslem rozebírat jednotlivé nefunkčnosti informačních systémů veřejné správy. Zavádění jakéhokoliv systému i v soukromém sektoru je vždy riziková záležitost a je třeba mít vždy náhradní plán. V případě nového stavebního zákona nastala situace, kdy sice systémy spuštěné jsou, nicméně prakticky došlo k podstatnému zpomalení až paralýze rozhodovací činnosti v ČR, kterou je třeba urgentně řešit.

Zákon s variantou nefunkčnosti systémů nepočítal

To je fatální problém, protože dochází k ohrožení povolování výstavby ČR, je narušena právní jistota adresátů. Mělo by být nalezeno rychlé řešení. Situace po 1. červenci 2024 vyústila ve změnu na pozici ministra pro místní rozvoj a začalo se pracovat na rychlé legislativní změně tzv. bypassu. Na mimořádné 118. poslanecké schůzi dne 6. listopadu 2024 byl ve zrychleném řízení v prvním čtení schválen poslanecký tisk 832 tzv. částečný bypass digitalizace stavebního řízení jako novela nového stavebního zákona č. 283/2021 Sb. v platném znění. Novela byla předána Senátu 12. listopadu 2024 a byla zařazena k projednání na schůzi Senátu dne 12. prosince 2024.

Teprve na půdě Senátu se důsledně řeší otázka, zda se vydat cestou Poslaneckou sněmovnou schváleného užšího bypassu, tedy ponechat povinné použití portálu stavebníka a Evidence elektronických dokumentací či jejich použití učinit dobrovolným a vydat se cestou širokého bypassu. Vše stojí na prokázání funkčnosti těchto aplikací. Na půdě Senátu má proběhnout demonstrace funkčnosti těchto aplikací a na jejich základě se zvolí další cesta.

Úzký bypass = forma řešení na úseku stavebního řádu

Předkládaná novela navrhuje vložit nový § 334b s názvem „Použití informačních systémů stavební správy v přechodném období“. Toto ustanovení se vkládá za § 334a, kterým bylo vytvořeno první přechodné období od 1. července 2024 do 30. června 2024. Přechodným obdobím se pro úsek stavebního řádu podle § 334b rozumí období do 31. prosince 2027 a pro účely územního plánování období do 30. června 2025. Zároveň se stanoví, že řízení a jiné postupy s výjimkou postupů podle části třetí zahájené od 1. července 2024 do konce přechodného období se dokončí podle odstavců 2 až 8. § 334b. Bypass tedy bude platit zpětně. Otázka formy projednání nemá dopad na procesněprávní a hmotněprávní práva a povinnosti adresátů, tedy odpadá otázka retroaktivity. S ohledem na aktuální stav digitalizace stavebního řízení a potřebu veřejné správy reagovat na omezenou faktickou funkčnost informačních systémů stavební správy se navrhuje, aby zákon nabyl účinnosti v co nejkratším možném termínu tak, aby by nastolen stav právní jistoty týkající se práce a využívání informačních systémů stavební správy. Proto zákon nabývá účinnosti dnem následujícím po dni jeho vyhlášení.

Která ustanovení stavebního zákona se „vypínají“ na úseku stavebního řádu

V přechodném období se ve věcech stavebního řádu § 173, § 180 odst. 2, § 181 odst. 2 a 3, § 267 odst. 5, § 272 odst. 3 až 5 a § 273 odst. 2 nepoužijí.

Evidence stavebních postupů úřady se neaplikuje

Ustanovení § 173 NSZ ukládá povinnost stavebnímu úřadu a dotčenému orgánu vkládat či evidovat všechny úkony a písemnosti do evidence stavebních postupů a navzájem si doručovat písemnosti prostřednictvím této evidence. V přechodném období se tyto povinnosti neaplikují. Vypnutí § 173 tak v praxi umožňuje úředníkům stavebních úřadů v přechodném období vyřizovat žádosti mimo informační systémy stavebního řízení, tedy pracovat se systémy, se kterými pracovali do 30. června 2024. Stavebními úřady a dotčenými orgány si tak budou navzájem doručovat prostřednictvím datových schránek.

Vyjádření vlastníků veřejné dopravní nebo technické infrastruktury

Bypass vypíná rovněž § 180 odst. 2 a § 181 odst. 2 a 3, což v praxi znamená, že stavebník bude o vyjádření správců inženýrských sítí žádat jako před 30. červnem 2024. V přechodném období pro tyto účely nebude možné využít portál stavebníka.

Informační systém identifikačního čísla stavby se nemusí aplikovat

Tento systém slouží k evidenci popisných údajů o stavbách a zařízeních a přidělování jedinečného identifikátoru stavby nebo zařízení, který umožňuje identifikovat stavbu nebo zařízení v informačních systémech stavební správy.

Ustanovení § 273 odst. 2 stavebního zákona v platném znění stanoví, že stavební úřad bez zbytečného odkladu po zahájení řízení přidělí stavbě nebo zařízení identifikační číslo stavby a vloží údaje o stavbě nebo zařízení do informačního systému identifikačního čísla stavby; po vydání rozhodnutí ve věci stavební úřad bez zbytečného odkladu aktualizuje údaje vedené o stavbě nebo zařízení v informačním systému identifikačního čísla stavby.

Bypass ponechává v platnosti § 273 odst. 1 a 3, tedy tento systém zůstává platný i v přechodném období. Stavební úřad nebo dotčený orgán mají možnost tento systém využívat, pokud se pro to rozhodnou. Ruší se pouze povinnost v něm pracovat obsažená v § 273 odst. 2.

K otázce využití dosavadních systémů

§ 334b odst. 4 stanoví, že k výkonu působnosti orgánů územního plánování, stavebních úřadů a dotčených orgánů lze v přechodném období použít vedle informačních systémů stavební správy i jiné informační systémy. Orgán územního plánování, stavební úřad a dotčený orgán zajistí, aby na žádost ministerstva mohla být data z jiného informačního systému, která vznikla při výkonu jejich působnosti v přechodném období, předána ministerstvu za účelem jejich přenosu do informačních systémů stavební správy.

Je návrh bypassu dostatečný?

• Portál stavebníka a evidence elektronických dokumentací

Ustanovení § 172 odst. 2 umožňuje stavebníkům podávat žádosti nebo návrhy podle části šesté stavebního zákona (stavební řád) na stanoveném formuláři elektronicky prostřednictvím portálu stavebníka nebo v listinné podobě. Tou se v souladu s metodikou MMR rozumí rovněž žádost podaná datovou schránkou. Podle § 172 odst. 4 Projektová dokumentace zpracovaná projektantem však musí být vždy nejpozději s podáním žádosti vložena prostřednictvím portálu stavebníka do evidence elektronických dokumentací. Toto ustanovení však bypass nevypíná, tedy stavebníci budou mít i nadále tuto povinnost. Na toto ustanovení navazuje § 185 odst. 3 písm. c), který stanoví, že pokud stavebník dokumentaci do evidence elektronických dokumentací nevloží, jde o důvod pro odložení žádosti.

Nevypnutí těchto ustanovení vnímá kontroverzně především ČKAIT, Svaz měst a obcí a Hospodářská komora, jak bude pojednáno níže v tomto článku.

• Evidence elektronických dokumentací

K této problematice důvodová zpráva uvádí, že navrhovanou změnou nejsou dotčeny povinnosti spojené s evidencí elektronických dokumentací, která slouží jako úložiště projektových dokumentací. Dle předkládaného návrhu tak bude zachováno nahlížení na jednotnou projektovou dokumentaci k příslušnému záměru ze strany všech orgánů veřejné správy. Stavebník není povinen podat přes portál stavebníka i svou žádost. Zákon totiž opravňuje stavebníka, aby v žádosti uvedl pouze odkaz na vloženou dokumentaci, který získá v portálu stavebníka. portál stavebníka tuto funkcionalitu prozatím neobsahuje. V současné době není možné vložit prostřednictvím portálu stavebníka pouze projektovou dokumentaci samostatně bez vyplnění žádosti.

Návrh vychází z předpokladu, že tato funkcionalita bude stavebníkům v okamžiku účinnosti bypassu již k dispozici. Zákonodárce se v tomto případě opět vydává na cestu riskantního řešení. Z veřejných vyjádření ministrů se dozvídáme, že aby návrh prošel horní komorou Parlamentu ČR, musí být předvedeno fungující řešení, jinak přichází v úvahu širší varianta bypassu, která učiní nepovinnými všechny informační systémy stavební správy.

• Dotčené orgány

Dále by na stole měla být otázka, zda v přechodném období nevyloučit použití § 184 odst. 3, který zbaví povinnosti stavební úřad si opatřovat vyjádření či závazná stanoviska dotčených orgánů. Povinnost stavebního úřadu požadovat po dotčených orgánech vyjádření a závazná stanoviska je reálná, pokud funguje evidence elektronických dokumentací. Stavební úřady musí mít v případě nefunkčnosti systémů k dispozici odpovídající počet projektových dokumentací (což není stanoveno zákonem) a praktické nástroje na distribuci těchto dokumentací na dotčené orgány a zpět.

To v případě nefunkčnosti evidence není možné. Zajistit distribuce dokumentací na dotčené orgány a zpět by znamenalo až absurdní představu zaměstnání jakýchsi přepravců projektových dokumentací mezi stavebními úřady a dotčenými orgány. Zde narážíme na limit nereformování soustavy 700 stavebních úřadů a 205 úřadů obcí s rozšířenou působností. Pokud by existovala soustava 205 stavebních úřadů na obcích s rozšířenou působností, které v sobě obsahují dotčené orgány na úseku životního prostředí, památkové péče a krizového řízení, systém by mohl fungovat částečně i bez digitalizace, na 700 je to nereálné a navrhovaná změna podle názoru autora potřebná. To vše v situaci, kdy stavební úřady jsou na několik měsíců přetížené a nestíhají rozhodovat v zákonných lhůtách.

Myšlenka, že si stavební úřady a dotčené orgány budou moci kdykoliv digitálně sáhnout na uloženou projektovou dokumentaci v informačním systému, je správná. Minimálně proto, že budou mít k dispozici všichni identickou verzi PD a urychlí se komunikace mezi úřady.

Je však iluzorní předpokládat, že projektanti a především investoři nebudou mít zájem, stejně jako dnes, projektovou dokumentaci předem projednat s jednotlivými dotčenými orgány, reagovat na jejich připomínky a spolu se žádostí dokumentaci podat stavebnímu úřadu až v okamžiku, kdy PD bude všemi odsouhlasena, protože pak lze předpokládat bezproblémové projednání záměru. Patrně nikdo se nebude chtít vystavovat riziku, že bude podána neprojednaná PD stavebnímu úřadu, ke které se následně digitálně vyjádří dotčené orgány, která se pak bude dopracovávat dle pokynů dotčených orgánů na výzvu stavebního úřadu. Podle názoru autora tohoto článku tak digitalizace v tomto smyslu zásadní urychlení přípravy projektové dokumentace nemůže přinést.

Polemika ČKAIT k návrhu řešení

Kromě předkládaného návrhu, jak již bylo uvedeno, je ve hře další varianta, kterou prosazuje krom ČKAIT také Hospodářská komora a Svaz měst a obcí, který spočívá rovněž ve zrušení povinného používání portálu stavebníka a Evidence elektronických komunikací.

ČKAIT ve svém článku ze dne 15. listopadu 2024, jehož autory jsou předseda Ing. Robert Špalek a Ing. František Konečný, Ph.D., upozorňuje, že jako nejvýznamnější a nejsilnější profesní organizace ve stavebnictví, sdružující na 33 000 odborníků ve všech fázích přípravy, realizace i provozu staveb, uvádí stručný popis praxe, jíž jako stavebníci-projektanti čelí čtvrtý měsíc po sobě (viz Z+i 5/2024).

Z těchto důvodů je pro ČKAIT nepřijatelné ponechat spuštěný tzv. portál stavebníka a ČKAIT požaduje duální systém. Duální systém podání, který ČKAIT navrhuje a který je u zavádění takto složitých informačních systémů častý, by umožnil ponechat v přechodném období v provozu portál stavebníka (minimálně pro dokončení již podaných žádostí). Zároveň by umožnil podání žádosti a projektové dokumentace i jinou fungující elektronickou cestou, tedy například datovými schránkami. Přitom duální systém by podle ČKAIT byl optimálním řešením současných problémů. ČKAIT nechce návrat k tištěným výkresům, požaduje jen návrat k existujícím digitálním alternativám.

Návrh ČKAIT je v podstatě praktickým řešením současné situa­ce s eliminací všech rizik. Toto řešení však přináší nepříznivé důsledky spíše v rovině politické, tedy zákonodárci nezbude než vypnout rovněž § 184 odst. 3, který stanoví povinnost stavebním úřadům si chybějící vyjádření či závazné stanovisko dotčeného orgánu vyžádat samostatně. To, jak již bylo vysvětleno v článku, není praktický problém, protože žadatel si ve většině případů návrh před podáním žádosti sám předem projedná, aby se vyhnul zdržením a přepracováváním dokumentace po podání žádosti. Bez fungujícího portálu stavebníka a Evidence elektronických komunikací není fyzicky možné, aby si stavební úřady vyjádření a závazná stanoviska opatřovaly samy. Rozdrobená soustava stavebních úřadů neumožní patrně efektivní spolupráci se vzdálenými dotčenými orgány jinou formou.

Negativní důsledek přijetí širokého bypassu je především v rovině politické, protože po šesti letech rekodifikačních prací vyjde najevo, že nový stavební zákon je v podstatě jen reformulací zákona původního bez zásadního hmatatelného pozitivního efektu pro praxi.

Převzato z Bulletinu Stavební právo, který vydává Česká společnost pro stavební právo.