Fikce souhlasu platí již od ledna 2021

Fikce souhlasu může výrazně změnit podobu nejen historických center měst. (koláž: Eliška Čermáková, foto: náměstí Zachariáše z Hradce v Telči – Jana Kordíková; Walt Disney Concert Hall Downtown Los Angeles – wikipedia)
Fikce souhlasu může výrazně změnit podobu nejen historických center měst. (koláž: Eliška Čermáková, foto: náměstí Zachariáše z Hradce v Telči – Jana Kordíková; Walt Disney Concert Hall Downtown Los Angeles – wikipedia)

Nepřímá novelizace stavebního zákona schváleného prostřednictvím liniového zákona v říjnu 2020 nám přinesla fikci souhlasu při vydávání závazných stanovisek pro stavební řízení. Fikce souhlasu platí již od 1. ledna 2021 a může tedy začít výrazně měnit podobu nejen historických center měst. Aneb co již platí a mělo být až v novém stavebním zákoně?

V očekávání zlepšení složitosti a délky povolovacího procesu upínáme naši pozornost k legislativnímu procesu tvorby nového stavebního zákona, kde bychom se podle předkladatelů požadovaného zjednodušení a zrychlení mohli a měli dočkat, ale významné změny nastaly již nyní.

Stavební zákon byl vloni dvakrát novelizován

Stavební zákon prošel v loňském roce dvěma novelizacemi. Nejednalo se však o tzv. přímé novelizace, ale novelizace nepřímé v souvislosti s přijetím jiného zákona. V prvním případě šlo o zákon č. 47/2020 Sb. ze dne 29. ledna 2020, kterým se mění zákon č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů a další související zákony, který v oblasti novelizace stavebního zákona reaguje na připravovanou elektronizaci v oblasti stavební správy. (Problematika popsána v článku Kroky pro digitalizaci ve stavebnictví v Z+i č. 2/2020).

Liniový zákon reagoval na problémy vyvolané novelou stavebního zákona z roku 2017

Z pohledu přípravy staveb ve vazbě na délku povolovacího procesu je zásadnější druhá novela stavebního zákona, která proběhla v říjnu 2020 prostřednictvím tzv. liniového zákona – zákona č. 403/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, a to s účinností od 1. ledna 2021, a reaguje tímto na problémy, které přinesla novela stavebního zákona zákonem č. 225/2017 Sb., zejména v oblasti vydávání závazných stanovisek a prolongaci povolovacích procesů.

Prostřednictvím tzv. liniového zákona došlo k novelizaci jak správního řádu, tak stavebního zákona, které by (podle důvodové zprávy) měly zamezit prodlevám v činnosti dotčených orgánů, a to nastavením lhůt pro vydání závazných stanovisek, zavedením fikce souhlasného závazného stanoviska a přenastavení možnosti jejich nápravy. Je to změna důležitá, neboť dotčené orgány výraznou měrou právě přes vydávání tzv. závazných stanovisek ovlivňují délku zpracování projektové dokumentace i samotný proces vydání rozhodnutí pro umístění a povolení stavby. Je třeba rozlišit, že novelou nedochází ke zkrácení lhůty pro vydání rozhodnutí (ať už územního rozhodnutí, společného povolení nebo stavebního povolení) ze strany stavebního úřadu. Ke zkrácení lhůt pro vydání rozhodnutí dojde zřejmě opravdu až v souvislosti s novým stavebním zákonem.

Nepřímá novela správního řádu a stavebního zákona přináší zásadní změny

Stavební zákon pro vydání svého rozhodnutí předpokládá u většiny stavebních záměrů vydání závazného stanoviska dotčeného orgánu, které je pro správní orgán závazné při posuzování podané žádosti. Počet dotčených orgánů, a tedy i nutných závazných stanovisek, se liší v závislosti na charakteru stavby a území, kde se stavba umísťuje. Pro příklad všichni známe závazné stanovisko orgánu územního plánování, které řeší soulad stavebního záměru s územním plánem, závazné stanovisko orgánu ochrany veřejného zdraví, závazné stanovisko orgánu památkové péče a další.

V praxi je však doba, po kterou trvá vydání závazného stanoviska, často dlouhá, a to z toho důvodu, že pro vydání závazného stanoviska nebyla zákonem (mimo obecné zásady správní) – na rozdíl od rozhodnutí správních orgánů – daná lhůta. Prodlevy v jejich vydávání jsou v praxi závažným problémem, který povolovací proces velmi prodlužuje.

Novelizace správního řádu, konkrétně prostřednictvím nového ustanovení §149 odst. 4), 5), doplnění textu u odstavce 7, 8 a novelizace stavebního zákona § 4 odst. 9, 10, 11, 12 přináší nové postupy a stanovení lhůt pro vydání závazného stanoviska dotčeného orgánu v souvislosti se stavebním řízením, která by měla přinést stavebníkovi větší jistoty v časové koordinaci vyřízení žádosti.

Základní úpravu vydávání závazných stanovisek, zejména jejich formální a obsahové náležitosti, upravuje správní řád v § 149. Na základě uvedeného ustanovení je závazné stanovisko úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Závazné stanovisko obsahuje závaznou část a odůvodnění, kdy v závazné části dotčený orgán uvede řešení otázky, která je předmětem závazného stanoviska, ustanovení zákona, které zmocňuje k jeho vydání a další ustanovení právních předpisů, na kterých je obsah závazné části založen. V odůvodnění pak dotčený orgán uvede důvody, o které se opírá obsah závazné části, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů. Ke zpřísnění formálních a obsahových náležitostí závazných stanovisek došlo již v souvislosti s novelou stavebního zákona (zákon č. 225/2017 Sb.) v roce 2017, kdy byl novelizován i § 149 správního řádu, což vedlo v praxi k „průtahům“ ze strany dotčených orgánů v jejich vydávání. Absence správních lhůt pro vydání závazného stanoviska se tak stala viditelným problémem v povolovacím procesu.

Správní orgány musí vydat stanovisko již nyní do 30 až 60 dní

Tato situace se s účinností od 1. ledna 2021 mění, neboť podle nového odstavce 4 § 149 správního řádu: Správní orgán příslušný k vydání závazného stanoviska vydá závazné stanovisko bez zbytečného odkladu, nejpozději do 30 dnů ode dne, kdy byl o vydání závazného stanoviska požádán. K této lhůtě se připočítává doba až 30 dnů, jestliže je zapotřebí ohledání na místě nebo jde o zvlášť složitý případ.

Po odstranění vady žádosti začne běžet nová lhůta

Ne vždy je žádost úplná či bezvadná. Nebude-li mít žádost o vydání závazného stanoviska předepsané náležitosti nebo bude trpět vadami, musí dotčený orgán vyzvat žadatele k odstranění vad a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu s tím, že po dobu odstraňování vad lhůta pro vydání závazného stanoviska neběží. Pozor, po odstranění vad žádosti počne běžet lhůta nová, a tak přece jen k jisté prodlevě dojít může. Budeme doufat, že pracovníci veřejné správy nebudou zneužívat výzvy k doplnění žádosti na konci běhu lhůt, pak by v praxi ke zrychlení bohužel nedocházelo, byť text zákona se jeví slibně. Je třeba upozornit i na postup dotčeného orgánu v případě neodstranění vady žádosti. Neodstraní-li žadatel vady žádosti, které brání vydání závazného stanoviska, správní orgán písemně sdělí žadateli, že závazné stanovisko nemůže být vydáno
(§ 149 odst. 5 správního řádu).

Pokud lhůta není dodržena, platí fikce vydání souhlasného závazného stanoviska

Současně se zavedením výslovné lhůty pro vydání závazného stanoviska se zavádí u závazných stanovisek pro účely řízení podle stavebního zákona, jako důsledek nedodržení zákonných lhůt, fikce vydání souhlasného závazného stanoviska bez podmínek. Nové pravidlo je upraveno v nově vloženém odstavci 9 paragrafu 4 stavebního zákona, věta druhá: Jestliže není závazné stanovisko dotčeného orgánu vydáno ve lhůtě pro jeho vydání, považuje se za souhlasné a bez podmínek.

Fikce souhlasného stanoviska by měla být výjimkou

Fikce souhlasného stanoviska představuje prostředek ochrany před nečinností veřejné správy v souvislosti s povolovacím procesem. Není nastavena obecně v rámci správního řádu pro všechna závazná stanoviska, ale pouze pro řízení podle stavebního zákona. Od klasických opatření proti nečinnosti (§ 80 správního řádu) se liší v tom, že důsledky nečinnosti správního, resp. dotčeného orgánu nastávají přímo ze zákona. Jak je ale napsáno v důvodové zprávě, uplatnění fikce souhlasného závazného stanoviska by mělo být v praxi výjimkou, neboť závazná stanoviska jsou důležitým podkladem pro řízení, která vedou stavební úřady a jejichž prostřednictvím chrání dotčené orgány veřejné zájmy na svěřeném úseku veřejné správy. Stát, potažmo orgány veřejné správy, nesmí rezignovat na ochranu veřejných zájmů, nicméně nečinnost správních orgánů je v rozporu s principem dobré správy a fakticky k ochraně veřejných zájmů nevede. Zvolené řešení tak respektuje zásadu hospodárnosti a rychlosti při činnosti správních orgánů.

Fikce ze zákona není dovolena pro všechna závazná stanoviska

Výjimky, na které se pravidlo fiktivního souhlasu nevztahuje, jsou stanoveny v § 4 odst. 12 stavebního zákona. Fikci souhlasu nelze aplikovat pro závazné stanovisko k posouzení vlivu stavebního záměru na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivu na životní prostředí a pro závazná stanoviska orgánů ochrany přírody podle zákona o ochraně přírody a krajiny, kterým se

  • ad 1) vyslovuje souhlas k zásahům, které by mohly vést k závažnému nebo nevratnému poškození nebo ke zničení přírodního stanoviště v zájmu Evropských společenství nebo druhů v zájmu Evropských společenství,
  • ad 2) uděluje souhlas k činnostem podmíněným souhlasem orgánu ochrany přírody v ptačích oblastech,
  • ad 3) posuzuje splnění podmínek pro povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, které jsou předmětem ochrany podle práva Evropské unie a podle zákona o ochraně přírody a krajiny,
  • ad 4) uděluje souhlas s činnostmi vymezenými v bližších ochranných podmínkách zvláště chráněných území, která byla vyhlášena k zajištění udržení příznivého stavu evropských stanovišť nebo stanovišť evropsky významných druhů, které jsou předmětem ochrany evropsky významných lokalit,
  • ad 5) posuzuje záměr z hlediska zájmů chráněných podle zákona o ochraně přírody a krajiny, a které je vydáno jako jednotné závazné stanovisko k zásahu do přírody a krajiny (§ 4 odst. 12 písm. b) 1–5 stavebního zákona).

Speciální režim pro možnost prodlužování lhůt

Se zavedením fikce souhlasu pro vydání závazných stanovisek dotčených orgánů pro účely řízení podle stavebního zákona je navržen i speciální režim k prodlužování lhůty pro vydání závazného stanoviska ze strany dotčeného orgánu, a to tak, že o prodloužení lhůty pro vydání závazného stanoviska ze strany správního orgánu vydá dotčený orgán usnesení, které se poznamenává do spisu. Tuto skutečnost dotčený orgán sdělí žadateli a podle důvodové zprávy by měl uvést i to, o kolik dnů je lhůta pro vydání závazného stanoviska prodlužována. Žadatel tak bude mít jistotu, v jaké lhůtě má být závazné stanovisko vydáno.

Jak postupovat v případě, že nastane fikce souhlasu

Jak již bylo uvedeno, fikce by měla být výjimkou. Pokud bude žadatel v žádosti o vydání rozhodnutí či jiného úkonu stavebního úřadu tvrdit, že u závazného stanoviska dotčeného orgánu nastala fikce, bude nucen správní orgán v rámci principu dobré správy tuto skutečnost ověřit u příslušného dotčeného orgánu. Fikci by stavebník stavebnímu úřadu mohl prokázat předložením své žádosti o vydání příslušného závazného stanoviska, ze které bude zřejmé, který den byla žádost dotčenému orgánu podána, tj. jaký den je rozhodný pro začátek běhu lhůty, případně důvodová zpráva předpokládá i méně neformální způsob, kdy si stavební úřad může telefonicky ověřit, zda skutečně dotčený orgán závazné stanovisko nevydal. Není vyloučeno, aby ten, kdo podal žádost o vydání závazného stanoviska, požádal dotčený správní orgán o vydání osvědčení postupem podle části IV. správního řádu o tom, že fikce nastala. Tento požadavek předpokládá důvodová zpráva a uvidíme, jaký postup bude aplikován úřady v praxi.

Jaká je možnost opravy fikce

I když to vypadá „ideálně“, v praxi to s fikcemi úplně snadné nebude. Zejména pokud by se jednalo o stavební záměr, který by mohl zasáhnout do právem chráněného zájmu v dané lokalitě, u kterého lze důvodně očekávat, že závazné stanovisko bude mít stanoveny podmínky, ale správní orgán díky zahlcenosti „nestíhá“. Pro tyto případy je přece jen nastavena pojistka „opravy“ fikcí vydaného souhlasného závazného stanoviska. V zájmu ochrany veřejných zájmů má nadřízený správní orgán možnost nahradit závazné stanovisko podle § 4 odst. 9 věty druhé stavebního zákona, pokud nejsou splněny předpoklady pro vydání souhlasného závazného stanoviska bez podmínek podle jiných právních předpisů. Jinými slovy jde o situace, kdy by dotčený orgán musel vydat nesouhlasné závazné stanovisko, neboť záměr by byl v rozporu s ochranou veřejného zájmu chráněného podle jiného právního předpisu. Tato možnost je z hlediska právní jistoty omezena na dobu šesti měsíců od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno.

Kdo bude hradit možné škody způsobené „fikcí“

Ač je uvedené pravidlo z pohledu ochrany veřejného zájmu „pochopitelné“, vzbuzuje u stavební veřejnosti jisté obavy z důsledků takovéto „nápravy“ na již pravomocně povolené stavební záměry. V takovémto případě by nahrazené závazné stanovisko zřejmě mohlo být důvodem obnovy řízení podle § 149 odst. 9 správního řádu. Zrušení nebo změna závazného stanoviska je v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení. Otázkou je, kdo a zda by jej inicioval a jak by se naplňovaly případně podmínky uvedené v novém závazném stanovisku, jaký vliv by to mělo na již zpracovanou a odsouhlasenou projektovou dokumentaci, případně již rozestavěnou akci a kdo by případně hradil finanční újmu stavebníkovi, neboť to nebyl on, kdo prodlevu a následné komplikace způsobil. S ohledem na množství nevyjasněných a nedořešených souvislostí vyvstává také otázka, zda nebude přece jen pro stavebníka komplikovanějších stavebních záměrů výhodnější vyčkat na vydání závazného stanoviska, byť po termínu, než se stresovat tím, jaké podmínky pro stavbu budou v budoucnu nastaveny.

Bude vůbec možné vydat stanovisko po lhůtě?

Otázkou rovněž je, zda bude moci dotčený orgán souhlasné závazné stanovisko s případnými podmínkami po lhůtě s ohledem na zákonnou fikci vůbec vydat. Důvodová zpráva v tomto ohledu neposkytuje žádné vodítko, a tak nezbývá než vyčkat na názory odborníků, kteří se danou problematikou budou více do hloubky zabývat.

Závěrem ještě upozorňuji, že v rámci nově stanovených lhůt reaguje novela správního řádu i na situaci, kdy je podáno odvolání, které směřuje proti obsahu závazného stanoviska. I tady byla nastavena časová korekce pro nadřízené správní orgány, kdy byl § 149 odst. 7 správního řádu doplněn o následující text: Pokud nelze závazné stanovisko potvrdit nebo změnit bezodkladně, nadřízený správní orgán potvrdí nebo změní závazné stanovisko nejpozději do 30 dnů ode dne vyžádání jeho potvrzení nebo změny. K této lhůtě se připočítává doba až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ohledání na místě nebo jde-li o zvlášť složitý případ. Po dobu vyřizování věci nadřízeným správním orgánem správního orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle § 88 odst. 1 neběží.

Přezkum lze zahájit jen do jednoho roku

Poslední změnou v rámci novelizace § 149 správního řádu bylo i časové omezení pro zahájení přezkumného řízení u vydaných nezákonných závazných stanovisek. Toto lze zahájit do jednoho roku od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno. Závazné stanovisko však nelze v přezkumném řízení zrušit nebo změnit po uplynutí 15 měsíců od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno (§ 149 odst. 8 věta 2).

Věřme, že provedenou novelizací se alespoň částečně podaří časově zoptimalizovat povolovací proces. Je třeba si ale uvědomit, že to nejsou jen dotčené orgány, které mají vliv na délku řízení.

(poznámka redakce: v příštím vydání bude uveřejněno pojednání o závazných stanoviscích)