Nejvyšší správní soud svým rozsudkem mění přístup k černým stavbám
Co dělat, když stavební úřad obdrží podnět o existenci „černé“ stavby, prověří ho a neshledá důvod k zahájení řízení o odstranění stavby? Podle dosavadní judikatury se poškozený proti takovémuto postupu nemohl již dále bránit. Rozsudek Nejvyššího správního soudu to však letos v březnu změnil. Za jakých podmínek?
K otázce, zda by měly správní soudy poskytovat ochranu žalobcům, kteří se neúspěšně domáhali u správního orgánu zahájení řízení z moci úřední, existuje bohatá judikatura. Naprostá většina dosavadních rozhodnutí vyznívala pro žalující stranu negativně. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (NSS) však ve svém letošním rozsudku z 26. března 2021, čj. 6 As 108/2019-39 tento výklad mění.
V rámci řízení o odstranění stavby může dojít i k jejímu dodatečnému povolení (foto: pixabay.com)
Případ města Kouřim
Rozšířený senát NSS rozhodoval v případu, který mu předložil jeden ze senátů NSS. Posuzoval kasační stížnost žalobkyně, která požadovala, aby stavební úřad města Kouřim ve smyslu § 42 správního řádu zahájil řízení o odstranění nepovolené stavby, respektive nepovolené terénní úpravy na ploše golfového hřiště, což však učiněno nebylo. Podle názoru stavebního úřadu totiž stavební povolení nebylo nutné, neboť vybudování golfového hřiště obnášelo pouze odstranění náletových dřevin, výsadbu náhradní zeleně, obnovu travního porostu a drobné terénní úpravy. (Poznámka: Golfové hřiště se rozkládá i na pozemcích, které jsou ve vlastnictví města Kouřim.)
Stěžovatelka s takovým hodnocením nesouhlasila a obrátila se na krajský soud. Podle jejího názoru mělo být vydáno jak rozhodnutí o změně využití území, tak i stavební povolení, a to včetně posouzení vlivů záměru golfového hřiště na životní prostředí (EIA), neboť terénní úpravy překračují 1000 m2 a zasahují i na pozemky v jejím vlastnictví. Krajský soud však žalobu v souladu s předchozí judikaturou odmítl. Podle jeho usnesení nejde a nemůže jít o nezákonný zásah, neboť osoba, která by byla účastníkem řízení zahajovaného toliko z moci úřední, nemá veřejné subjektivní právo na to, aby toto správní řízení bylo zahájeno. Proti usnesení o odmítnutí žaloby podala stěžovatelka včasnou kasační stížnost. V ní zdůraznila, že není jen sousedem, ale nepovolená terénní úprava se týká též pozemků v jejím vlastnictví.
Proti rozhodnutí stavebního úřadu dosud neexistoval soudní opravný prostředek
Zjistí-li stavební úřad existenci nepovolené „černé“ stavby, zahajuje řízení o odstranění stavby podle § 129 odst. 2 stavebního zákona z moci úřední. De facto kdokoliv se může na stavební úřad obrátit s podnětem upozorňujícím na existenci „černé“ stavby. Stavební úřad, který takovýto podnět k zahájení řízení o odstranění stavby obdržel, s ním musí zacházet jako s jakýmkoli jiným podnětem k zahájení řízení z moci úřední. Podle § 42 správního řádu má správní orgán povinnost takový podnět přijmout a prověřit jej. Pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá, je správní orgán povinen sdělit mu ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel, že řízení zahájil nebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední, popřípadě, že podnět postoupil příslušnému správnímu orgánu. Toť vše. Žádné další povinnosti stavebnímu úřadu v takovýchto případech ze zákona neplynou.
Sdělil-li dříve stavební úřad podateli podnětu, že ve věci neshledal důvody pro zahájení řízení o odstranění černé stavby, které se zahajuje z moci úřední, žadatel neměl možnost se proti tomuto závěru stavebního úřadu bránit soudní cestou.
Nově lze chránit subjektivní hmotná práva vlastníků a sousedů
Rozšířený senát NSS však nyní připustil možnost bránit se proti takovéto reakci stavebního úřadu žalobou podanou k soudu. Poukazuje na skutečnost, že je třeba rozlišit, kdo takovýto podnět stavebnímu úřadu podá. Půjde-li o vlastníka pozemku, na kterém stojí stavba provedená v rozporu s veřejným právem, případně vlastníka sousední nemovitosti, kterého může nepovolená stavba ovlivňovat nejrůznějšími imisemi (stín, hluk, zápach apod.), tento pak prostřednictvím podnětu upozorňujícího na existenci nepovolené stavby chrání i svá subjektivní hmotná práva.
Jinak řečeno, pokud se v územním obvodu stavebního úřadu nachází „černá“ stavba a stavební úřad zůstává nečinný, pak svou nečinností zasahuje do (veřejných) subjektivních práv osob, které jsou přímo dotčeny prováděním, existencí či užíváním dané stavby. Fakticky tím totiž spornou stavbu „mlčky“ legalizuje a dotčeným osobám tak bere jejich právo účastnit se řízení o jejím umístění a povolení – ať již řádném či dodatečném – a v tomto řízení hájit svá práva způsobem, který stavební zákon předvídá.
Nečinnost stavebního úřadu je žalovatelná
Rozšířený senát NSS ve svém rozsudku umožňuje proti takové faktické nečinnosti správního orgánu podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 soudního řádu správního, kdy žalobcem bude ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém hmotném právu faktickou nečinností (pasivitou) stavebního úřadu, který v rozporu s § 129 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby. Vyhoví-li soud takové žalobě, určí, že nezahájení řízení z moci úřední je nezákonným zásahem a současně přikáže stavebnímu úřadu zahájit řízení podle § 129 odst. 2 stavebního zákona o odstranění stavby.
Podmínkou pro přípustnost této žaloby je to, že budoucí žalobce nejprve uplatní u stavebního úřadu podnět podle § 42 správního řádu, kterým upozorní na existenci nepovolené stavby a v němž vysvětlí, jak ho nepovolená stavba zkracuje na jeho právech. Pokud mu stavební úřad sdělí, že neshledal důvody pro zahájení řízení o odstranění stavby, je dále nutné, aby budoucí žalobce uplatnil podnět k opatření proti nečinnosti nadřízenému správnímu orgánu stavebního úřadu podle § 80 odst. 2 správního řádu. Když ani zde nepochodí, přichází na řadu právo žalobce podat žalobu podle § 82 soudního řádu správního.
Stavební úřad musí zahájit řízení o odstranění černé stavby
To je zcela zásadní novinka oproti dosavadnímu stavu. Pokud soud žalobě vyhoví, stavební úřad zahájí řízení o odstranění předmětné stavby a bude dále postupovat podle § 129 stavebního zákona. Rozsudkem soudu ale nebude nijak předurčen výsledek ve věci, tj. zda stavební úřad skutečně nařídí odstranění stavby či zda tu jsou důvody pro dodatečné povolení stavby, rozsudkem soudu bude stěžejně docíleno to, že stavební úřad bude muset řízení o odstranění stavby zahájit, což v dřívější soudní praxi vůbec nebylo možné.
Závěr
Nejvyšší správní soud zjednodušeně řečeno potvrdil, že nečinností stavebního úřadu, který v rozporu s § 129 stavebního zákona nezahájí řízení o odstranění stavby, zasahuje stavební úřad do subjektivních práv osob přímo dotčených touto stavbou, zejména do práva vlastnického. Proti tomuto stavu se lze bránit zásahovou žalobou podle § 82 soudního řádu správního. Nejvyšší správní soud zároveň zdůraznil, že může nařídit pouze zahájení správního řízení, rozhodně nesmí správnímu orgánu nařizovat, jak má ve věci rozhodnout. V rámci řízení o odstranění stavby může totiž dojít k jejímu dodatečnému povolení, a to v souladu se stavebním zákonem.
JUDr. Eva Kuzmová
právní poradna ČKAIT, brno@ckait.cz, 545 574 310
_____VÍCE INFORMACÍ K ROZHODNUTÍ NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU
Usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu NSS
Plný text rozhodnutí rozšířeného senátu NSS